据江苏省渔业无线电管理站站长徐海涛介绍,8日当天,全省沿海1.2万艘渔船全部返港,... 洪泽湖才能恢复通航. 城市经受暴风雨考验 台风,给江苏许多城市带来了严峻考验. 南...
维普资讯 http:// 暴 风 ■ 考验 中 国 城 市 管 理 文／ 金 磊 作 者简 介：金 磊 ，高级 工程 师 自２ ０ 世纪 ８ Ｏ 年 代初 以来结 合城 市建 筑工程 设计 与科研 ，先后 开 展 “ 北京 电网及供 电 系统 中外 可靠性 对比研 究” 、“ 中外 大城 市 灾害案例及 法规对 比研 究” 、“ 北京城 市 综合 减 灾管 理 ” 等 北 京 及 国 家 自然 科 学 基 金 项 目研 究 。发 表 各 类 论 文 ６ ０ ０余篇 ，主 编 或 编 著 安 全 减 灾类专著 １ ５ 部 ，其 中有 《 中 国城市 综合 减 灾对 策》 、《 城市 灾害学原理 》 、《中国城 市 减 灾与可持 续 发展》 ，等等 。现任 北京 市建 筑设 计研 究院信 息 中心主 任 、《 建 筑创作 》杂 志社主 编 。同时 兼任 中国 建 筑 学 会 编 辑 工 作 委 员会 委 员 ， 中国 灾害防御 协会 副秘 书 长， 中 国 劳 动 保 护 科 学技 术 学 会 常 务 理 事 ， 中国科 学技 术 协会减 灾 白皮 书专 家组 第一届 、第二 届 专 家委 员会委 员，北京 市人 民政府 专 家顾 问团 第 七 届 、 第八 届 专 家顾 问 ， 北 京 减 灾 协 会 常 务 副 秘 书 长 等职 。
中图分 类号 Ｆ ２ ９ ９ ． ２ ４， 文献 标识 码 Ｃ 文 章编 号 １ ０ ０ ２ — ３ ０ ６ ２（ ２ ０ ０ ４） １ １ — ０ ０ ３ ８ — ４ １ 北京 ２ ０ ０ ４ 年７ 月 １ Ｏ 日 一 场 突 如 海淀 五塔 寺 ） ７ ． １ ａ ’ 暴雨 ， 相 比相差 甚远 。
７ 月份 减 灾 管理机 构 ，面 对 “ 其 来 的暴 雨过 后 ，部分 地 区就 变成 是北 京 ２ ０ ０ ４年 的主 汛 期才 刚刚 开 有效 的对策必 须 是呼 唤全市 层 面上 水 乡 泽 国 。据 截 止 ７ 月 １ ５ 日初 步 统 始 ， “ ７ ． １ ａ ’ 大 雨仅 仅是 ２ ０ ０ ４ 年 城 的综 合减 灾应 急 机 制建 立。
计， ２ ４ ０ ０ 多辆 汽 车成 了水 中之物（ 还 市洪 涝 的一 个序 幕 ，我们 应 有防 更 危机 往往 亦 是破 题 时 ，愿这 次 有灭顶之灾 者 ） ；城 区 房 屋倒 塌 ５ 大城 市洪 涝 灾害 的准 备 （ 包括 城 区 暴 雨带 来 的交 通 大拥堵 给交 通 部门 处 ，漏水倒 灌有 ４ ６ ９ ８间；地 下建筑 洪 涝 和 部 分 地 区 泥 石 流 地 质 灾 害 再来 一 个警 示 ，应格外 关 注 节假 日 进水 ５ ６ 处 ；道路 和小 区内积水 １ ３ ７ 等 ） 。７ 月１ ３ 日正值 北京 “ 申奥 ”成 及 上下班 高峰 时发 生在 交通 上 的非 处。
西城 区天 外 天批发市 场 的５ 个 营 功三 周年 ， 距 召开 北 京 ２ ０ ０ ８ 年 奥运 直接 交通 事件 ！暴 雨造成 了部分城 业厅全 部 淹掉 ，积水 达 ２ ｍ左 右。
但 并 非路 灯 系统也 会 仅仅 剩 下 不足 四年 ，北 京的 夏秋 市 断 电是事 实 ， 坏 了 ，路 灯 对 暴 雨 、大 雪 、 大 雾 仅 季 极 端 天 气 状 况 必 须 研 究 透 彻 。一 ０ ｍ视 线 的路 况是 多么大 的 安全 需 场大 雨就 令我 们再 次 措手 不及 。如 ５ 果再 叠加 其它 突发事 件 又该如 何应 求呀 ！为什 么在关 键时 刻总 没能体 问北 京 “ ７ ． １ ａ ’的城 市 暴 雨 对 呢 ？ 现 出预 案 的应 急作 用呢？ 有 多大？ 是不 是大 到该足 以造 成 如 二 问北 京城 市 建设 有 没有 考虑 此事 令 人联 想 到北 京２ ０ ０ １ 年１ ２ 此 局 面？ 回答 是 否定 的 １ ７ 月１ Ｏ Ｂ 月 ７日降 雪灾 害事 件 ，那 是让 整个 防灾 减灾？ 北 京市 各级领 导 近来十 一 、 暴 雨 引 人 深 思 一 的暴 雨是 十 多年来 少有 的高强 度短 城 市 陷入 史 无前 例 的交 通 大瘫 痪 。
分 关 注 城 市 综 合减 灾 的安 全 建 设 ， 时 降水 ，可 从 １ ０ ０ 多年 的北 京 日降 事 实上 ，近几年 北 京发 生 的突发 事 “ 十 一五 ” 计划 战 略研 究及 ＜ 北 京城 水 资料 看 ， 仍 然 属 于一 般性 的大 暴 故 、灾害 不 少 ，但往 往 是滞 后 了相 市 总体 规 划 ＞ 修 编 都将 综 合减 灾纳 雨过 程 ， 其 一 小 时 内 的降水 强 度仅 当一段 时 间才 有效 应对 的 ，这说 明 入 其 中 。在 正视 城 市事 故 灾情 现状 ４ ０ —５ ０ ｍ ｍ，此 种 情 况 在 历 史上 常 我 们 的 整体 应 急体 系 是 欠 完备 的 。
的同 时 ，探寻 城 市 安全 策略 ，最 大 有 发 生 ，与 北 京 城 区一 小 时 降 水 因为迄 今 ，我们 尚未成 立全 市综 合 限度地 减少 由于 人 为原 因造成 的事 １ ２ ６ Ａｍ ｍ的极值 （ １ ９ ５ ９ ￣ － ７ 月３ １ 日， 收稿 日期 ２ ０ ０ ４ — １ ０ — ９ 件 扩 大化 的趋 势 。必须 承认 目前 城 ３ ８ １ １ ． ２ ０ ０ ４ Ｊ 爨 Ｂ 市 Ｎ ０ Ｐ Ｍ ｌ ■ ● ■ ■ ■ ０ ｌ 麟 馨 ｊ 维普资讯 http:// 创痛” 。
对 调 整 到 逐 步 地 镇 定 ，不 能 说 不 是 一 区 防 洪 排 涝 工 程 设 计 标 准 太 低 ，如 但 我 们 不 该 忘 记 历 史 的 “ 于 对 中国 ２ ０世 纪 各 类事 故 灾 难 的 个 痛 苦 的 安 全 文 化 建 构 过 程 ； 交通 干线 排涝 能 力 只按 “ ５ 年 一遇 ” （ ２ ）城 市 灾 难 ， 更 呼 唤 行 政 与 制 考虑 ，北京 不 少河 道如 通 惠河 、坝 分 析 ，鉴 于 对 国 民所 能 承 受 的 灾 难 心理 的期望 ，建 议 将每 年 的 “ ７ ． ２ ８ 度 的安全 文化 重铸 。事实上 也 是对 河等 也 只有 ２ ５ 年 一遇 标准 ， 这 与 国 外 大城 市 “ 百 年 一遇 ”或 “ 三 百 年 日”定 为全 国 “ 防 灾减 灾 日” 。
一 我 们 向来 以乐观 主义 为 主流 的文化 另 外 ， 中 外 公 众 在 安 全 文 化 上 习性 的重 塑 。危机就 是 危机 ，有 专 家将 其描 述 为软 危机 ， 既 然是 “ 软” 于 城 市 化 的 加 速 ，城 区 不 透 水 地 面 存 在 着 巨 大 的 差 距 ：
其 一 ，中外 公众 的 不 同生 命价 的就 不构 成 灾难 ，这 分 明是 一种 危 占总 面积 的 ８ ０ ％以上 ， 地 面径流 系 值 观 。
西 方人— — “ 惜命 如金 ” 、 “ 珍 害更 大 的文化 习性 。
数 大大 提高 ，强 降水 ，对城 市交 通 遇 ”的标准 相 差太 远 。此外 ，由 ； 中国 人— — 推 崇 “ 不 怕苦 ， 威胁 很 大 ， 城 市 自然会 出现 许 多交 视 健康 ” （ ３ ） 城 市 灾难 ， 但“ 抗 非典 ”中 ， 人 的安康往 往置 于 “ 事业 ” 体现 出的责 任及 关 怀 ，更体 现 着一 通 “ 栓 塞 ”的 节点 。２ ０ ０ ４ 年 北京 市 不怕 死 ” 从 而导 致 了对 生命 的 “ 无视 ” 种 可贵 的安 全文 化 的人 性 化。
正 修编城 市 总体规 划应 彻底 地 予 以 之 后 ， 考虑。
与 “ 践踏 ” ， 不少 事故 源于 “ 要 钱不 除 此 之 外 ，还 有 赔 偿 问题 。
不 房 子 漏 雨 淋 坏 东 西 找 ；其二 ，中外 公众 的不 同行 为 少 市 民 抱 怨 “ 三 问 中国人 和 北京 人对 于事 故 要命 ” 灾害 的感 性认 识 已经很 多 了 ， 但 我 文化 自律性 。
西方 人— — 遵 守安全 谁 ？ 至 少 应 赔 我 × ×万 元 钱 ？ ” ７ ０ 日掉 进 西 翠 路 上 那 个 大 坑 里 的 们 理 性 思 考 了 吗 ？ 当 今 的 公 共 安 全 规 章 制度 表 现 出 自觉性 及 自律 性 ， 月ｌ 问题 中 ，公 共 安 全 应 急 资 源 要 整 强 调 保 障 安 全 是 人 的 权 力 ；中 国 人 桑 塔 纳 车 主 要 找 市 容 赔 偿 ，理 由 是 从 古 人 至 今 ，更 多 地 强 调 用 典 “ 我 把 修 路 的 钱 已 交 出 去 了 ，没 有 合 ，预 防 、应急 救 援及 事 后处理 是 — — 应对 公共 安全 的三个 方 面。作 为一 范 的影 响力来 影 响行为 ，此 种方 式 保 险 就 没 人 赔 啦 ！” 作 为 一 种 思 考 ，不 少 法 学 界 专 家 指 出 ：虽 然 不 个怪 现 象 ：一 边不 少 部 门在讲 自己 极 不 适 宜 现 代 城 市 化 的 生 活 方 式 ， 是 频 发 “ 三 违 ” 现 象 的 文 化 基 础 ；其 可 抗 力损 失原 则上 自负 ，但 要 求政 的 力量如 何 的不 足 ， 一 方 面 却又有 庞 大 的 救 援 队 伍 。仅 以 城 市 公 共 安 三 ， 中外公 众 的不 同的 “ 生命 文化 ” 府 赔 偿 不 是 没 有 道 理 。但 赔 偿 的 关 全 为 例 ，就 至 少 有 ：城 市 急 救 、地 原 则。
西方 人— — “ 生 命 第一 ”的 键 是 ：
① 要 有 设计 缺 陷或管 理 缺 陷 震救 援 、城 市 消防 、交 通救 援 、工 文 化 原 则 是 神 圣 不 可 侵 犯 的 中 国 的认定 ；② 政府 的 责任 是要 承 担赔 程抢 险 、城 市 危 险 品救 援 等 队伍 。
人 — — 过 多地 宣 传 了 “ 国 家 财 产 第 偿 或补 偿 责任 ；③政 府 赔偿 要 找具 可 问题在 于救 援 力量仅 仅是 行业 自 一 原则” ， 所以与 “ 应 急 避 险 权 ”所 体 部 门。如 面 对城 市暴 雨 之灾 导致 生 命 高 于 一 切 ” 的 安 全 原 的城 建 诸 多危 害 百姓 利 益 的事 件 ， 己的 ， 从 而在 条 块分 割情 况 下造 成 主 张 的 “ 反 思 绝 不 可 停 留 在 道 义 上 ，政 府 是 力 量 分 散 ，无 合 力 而 言 。
所 以 ，无 则 格 格 不 入 其 四 ， 中 外 公 众 的 不 论 从 体 制 、机 制 、法 制 哪 方 面 都 呼 同安全 技能观 。
西方 人 — — 美 国早 依 法 行 政 的 ，就 必 须 限 期 查 清 是 哪 ９ ８ ５ 年 就 组 建 了 社 区 救 灾 反 应 个 部 门没 有履 行好义 务所 造成 的损 唤有 一个 城市 综合 减灾 应急 管理 系 在 １ 该 怎 样承 担赔 偿风 险 就怎 样承 统 建 设 。公 众 不 可 缺 少 公 共 安 全 的 队 ，美 国 国家防 火协会 经 常组 织北 害 ， 危机 意 识 ， 更要 “ 伤后 知痛 ” 。现 在 美 统 一 的 火 灾 “ 大逃亡” 训 练 活 动 安全 问题 ， 使 公 众 常 在 与 之 无 关 的 钟 的 认 知 上 ，２ ０ ０ ３ 年 非 典 至 今 ，全 情 况下 受 到伤 害 ， 不 少 情 况 下 传 统 国共举 办过 近 ５ ０ 万 人参 加 的近 ８ ０ ０ 的 安 全 理 念 已 经 无 法 得 出 答 案 。
中 次 各类 防灾 演 习 ，但 每每 事故惨 剧 国迄今 没 有全 国 的 “ 灾 害 日” ， 是 不 暴 露 出的 问题还 都是 安全 知识 、安 是 中 国 的 灾 害 不 严 重 ，是 不 是 我 们 全 技 能 、安 全 产 品 上 的 问题 。
它 告 没 有 最 悲 哀 的 日子 ， 绝不是 １ ２ ０ 世 诫 我们 必须 从现 在开始 系统地 开展 担 ；④ 建 议要 将更 多灾种 的赔 偿 内 很 多事故 灾害 都能 直接 转化 为公共 中 国 人 — — 现 在 还 停 留 在 对 安 全 警 容纳入 《 国 家赔偿 法 》中。
二、城市综合减灾 “ 三制” 问题 研 究 １ ． 从体 制 看城 市 综合 减 灾 城 市综 合 减灾体 制建设 作 为城 市应急 管理 的第一 件大 事备 受 国内 外城 市 管理 者 的关注 。大量成 功 的 纪９ ０ 年 代联 合 国 “ 国际 减灾 十 年 ” 公众安 全文化 教 育。
确定的３ ０ 种 典型 灾 害 ， 在 中 国 都 可 （ １ ） 城 市 灾难 ， 馈赠 给 人类 的难 找 到 ，除地震 频 次 多 ，中国事故 灾 题 ，要 求 人 类 去 正 确 解 读 。
面 对 突 害 发生 率远 远 高 出邻 国 日本 ， 仅２ ０ 发事 件 ， 很 多人 的心 理 不可 能 不 出 世 纪 中 国 的 地 震 死 亡 人 数 占到 全 球 现 过度 的焦虑 、 无助、 沮丧 与恐 慌 ， 第 一 位 。今 年 ７ 月２ ８日为 唐 山 大 地 但 逆 境 催 人 类 成 熟 ， 从 安全 文化 层 震２ ８ 周 年纪念 ， 在 新 唐 山 已 全 无 当 面 上讲 ， 灾 害 有理 由且 事 实上使 人 城 市减 灾实践 证 明 ， 最 有效 的途径 就是尽 快 建立 并完 善体 制综合 减 灾 思 想 与 方 法 的 管 理 机 制 。这 里 提 出 综合 减灾 的基本 思想 方 法。
从 综合 减 灾管 理 上看 ，要 实施 有效 的城 市公 共安全 管 理要做 几件 年 扑 灭 了 人 间烟 火 的大 灾 的痕 迹 ， 类经 历 了茫然 、 无 措 、正 视 、 反思、 事 ：① 应 确立 “ 大 公共 安全 ”的理 。 壕 灞 ｕ Ｒ ｜ ＾ 峙鞠 群Ｄ—椰 ■ ｊ 《 ｉ ０ ｛ ｌ ｌ ■ Ｉ ｌ 一 ≥ ∞ ｝ Ｉ Ｉ 维普资讯 http:// 念 ，打 破传 统 对公 共 安全狭 隘认 识 动各 方 资源 已形 成 一 个统 一 领 导 、 性 、部 门 性 和 行 业 性 的 分 散 和 粗 放 的 限制 ， 从 综 合减 灾及 城 市总 体 上 分 工协作 、利 益共 享 、责 任 共担 的 状 态 ，缺 乏 全 局 的具 有 战 略 意 义 的 扩展 公共 安 全概 念 的 内 涵与外 延 ； 机 制 ；④ 危 机 管 理 的综 合 绩 效 准 政 策研 究 与对 策 ， 城 市减 灾 “ 参战” ② 公 共安 全作 为一 个 公 共产 品 ，需 则 。为 了实现 有效 的危 机 管理 ，政 诸 环节 间缺 乏在 同一框 架 内响 应互 要建 立起 与之 相配套 的公共 安全＋ ４ － 府必 须设 立危 机 管理 的综 合 绩效指 动 的整 体作 战 机制 ，致使 不 能有 效 会 化 网络 ，在政 府 公益 安全 减 灾 的 标 。它正如 联合 国所强 调 的 ，一个 地 整合 并集 成应 急 救援 体 系 ，致 使 同 时 ，加 大 减 灾社 会 产 业 化 的 步 政府 危机 管理成 功 与 否的体 制标 准 信 息不 能共 享 ，资源 无法 共 用 ；要 伐 ；③ 政府 要 进一 步 明确在 公 共 安 是必 须 具 有 可 持 续性 、可 衡 量 性 、 全 上 的定位 。
２ ０ ０ ３ ：
￣ － ｆ － 末至２ ０ ０ ４ ：
￣ － 能够 实现 性 、具 有相关 性 及可 监控 初全 国 “ 三 件 ”特 大伤 亡事 故 中负 性 的 综 合 机 构 。
有领导 责任 的行 政领 导都 先后 引咎 ２ ． 从 机 制 看 城 市 综 合 减 灾 辞 职 ，都 说 明事 故与 灾 害 的 “ 官员 么 不重 视 ，要 么不理 解 危机 危险 度 水平 ， 实行 “ 人海 战 术 ” ， 造成 不 必 要 的高 额处 置成 本 ，增 加应 急 的复 杂性 。现实 安全 减灾 的 一 系列 问题 城市作为一个复 杂的大系统 ， 越来 越 综合 ，从 而使 不少 重 大 问题 问责 制 ”正 在扩 展 ，它表 明 ，行政 在综 合减 灾管理 机构 建 立后 重在协 不 可能 在单 学科 得 到解 决 。但若 用 责 任追 究制 找到 了政 府公 务员 在公 调机 制 。所谓 综合 减 灾机 制建 设 的 学科 综合 的方 式 去对付 这些 重大 问 共 安全 管理 上的特 殊定 位 ；④ 城 市 核心是 要优 化综 合减 灾管 理 系统 中 公 共 安全 的态 势及 其 问题 ，要 求对 的 内在联 系 ，并 创造可 协 调 的运作 国 家 及 其 各 城 市 的 公 共 安 全 管 理 体 模 式 。综 论 中国城 市综 合减 灾 含义 现 进行 创 新型 改 革 ，重 在解 决 管理 下的 应急 机 制建 设缺 陷时 ，有 专 家 分 散 、各单 一灾 种 部 门缺 少 相 关沟 概 括 为两 句话 “ 硬件 不硬 ，软 件太 题， 类似 于 用 “ 拳头打 跳 蚤 ” ， 无 法 使这 些 问题 得 到有 效解 答 。所 以实 践 中要从 学 科 综 合 转 向 问题 综 合 。
以北 京市 正建 设 中 的应 急指 挥系 统 总体 方 案为例 ，其综 合减 灾 的机 制 通 及协 调机 制 的 问题 。所 谓 综合 减 软 ” 。我理 解 “ 硬 件 不硬 ”的主 要表 建 设 思 想 为 ：
“ 属 地 管 理 ， 分 级 负 灾体制 建设 的危 机管 理模 式核 心是 现 ：① 领 导体 制 及 责任 不 顺 ，现实 责 ” 的原 则ｉ“ 统一 高效 、 灵敏 快捷 ” 全 面整 合 的模 式 ，其管理 体 系体 现 中不少 处 于 “ 实 战 ”情 况下 的政 府 的原 则 ；“ 平 战结 合 ， 以平 备 战 ”的 着一种 危机 管理 的哲思 与理 念 ；体 多沿 用行 政手 段协 调 多部 门 的防范 原 则 ；“ 资源整 合 ， 逐步 提 升 ”的原 现 着 一 种 综 合 减 灾 的 基 本 制 度 安 和 处置 工作 ，多 中心 、多环节 、多 则 。
排 ；体 现 出一种 危机 管理 的水准 及 层次 的体 制架构 、封 闭散 落 的信 息 ３ ．从法制看城市综合减灾 整 合流 程 ；体 现 出一 种独 到管理 方 资 源 、复 杂繁 多 的指挥 层 次 ，被 动 城市 突 发事 件 应对机 制 的法 律 法 及指 挥能 力 ，这应 是每 一 个 负责 应 付 ，只 能造 成 突变 中的混乱 ；② 体 系 具 有多 因素 、高 成本 、跨 学科 任 的城 市管 理者 应 努 力做到 的 。具 专 业处置 力量不足 且对 特殊 灾种 还 等 特 点 ，２ ０ ０ ３ 年 “ 非典 ”对 国人 的 体 讲 其综 合 减 灾 的 危 机 管 理 原 则 存 在救 助 中的 “ 盲 区” ； ③ 防 范投 入 教 训 是 ， 必 须 有效 动 员一切 人 、 财、 是 ：
不足 ，善 后处 理投 入太 大 ，使 科 技 物 和信 息等 资源 以化 解突 发事件 引 ① 全 危机 管理 。
虽然城 市 每 一 减 灾支 撑 力度太 弱 ；④ 综 合减 灾 应 发 的危 机 。其 中从 制定 构 建体 制与 种 灾 变 及 事 件 成 因不 同 ，特 点 不 急 处置 有 而不专 、多而不 实 、处 置 机 制 上 看 要 用 法 律 保 证 其 建 设 ， 同 ，但 从危 机 管理 出发 ，其灾 变 一 方式 单 一 、全 时 空背 景下 的 多层次 即 ：① 重大 突发 事件 的政 府 管理 机 旦 降临其 状 态都 是一 样 的 ，所 以 要 的应 急 准备不 充 分等 。而 “ 软件 太 制 ；② 信 息 沟通 、反 馈 的解 读 机 研 究各危 机事 件 的关 联 性 ，研 究 其 软 ”的主 要表 现是 ：① 思 想认 识 上 制 ；③ 城 市公 众 动 员的文 化机 制； 转化 为 复杂性 事件 的途 径。因此 制 的简 单化 必然导 致 应对策 略 上 的盲 ④ 应 急 救 援 、紧 急救 治 的协 调 机 定 综合 的战 略、综合 的政 策 、综合 目性 ，如 ２ ０ ０ ３ 年 “ 非 典 ”时 ，有 相 制； ⑤ 公 民权利 依法 有效 保 护和 行 的 管理 计 划 、综 合 的 组织 安排 及 资 当多的城 市管理 者 不认 为传染 病就 政权 力依 法有效 行 使 的法律保 障 权 源支持 十 分必 要 ；② 全 过程 的危机 是一 种城 市灾 害 ，从而 导 致居安 忘 利等 。总 之 ，可 以这 样 说 ，国家及 管 理 。
过 去 的 理 念 是 重 视 灾 后 救 危的倾 向 ，对 危机 认识 上持 麻痹 态 城市 若没 有完 善 的公共 应急 法制就 援 ，而 现 在 应 更 倡 导 危 机 的 准 备 ， 度 ， 从 根 本 上 会 加 重 危 机 的 危 害 没有 高效 的 综合 减灾 政府 管 理 ，完 并 要使 之纳 入疏 缓 、 准备、 回应 、 恢 性 ； ② 预 警信 息 不 灵敏 ， 导 致信 息 善 的公共应 急 法律是 国 家及城 市应 复 四 大 循 环 进 程 中 。之 所 以 在 危 机 网络不 健全 ，形 成 不能 共享 的信 息 急 系统 中最重 要 的支撑 条 件 。
管理 中更 多地强 调 “ 准备 ” ， 是 因为 孤 岛；③ 法律 体 系不 健全 ， 迄今 尚 （ １ ） 综 合减 灾 法制 的理 念 它包 括 管 理 规 划 、 危 机 训 练 、危 机 没 有专 门应对 突发 事件 及 灾变 的强 所谓 城 市综 合减 灾 的公 共应 急 资 源储 备等 重大 预 防 的事 项 ；③ 危 制 性 法 律 规 定 ；④ 运 行 机 制不 完 法 制是 关于 公共 紧急 状态 下如何 处 机 管理 的整 合 。城 市 综合 减灾 应 调 善 。如现 行 应急 机 制只局 限 于地 区 理 国 家权 力之 间 、国家 权 力与公 民 １ ０ １ １ ． ２ ０ ０ ４ Ｊ Ｕ 城 Ｒ Ｂ 市 Ａ Ｎ 矗０ 口 Ｍ Ｅ Ｎ Ｔ ｌ ● ● ● ● ● 维普资讯 http:// ０ ０ ４ 年 全 的资 源共 享 与协调 互 动 的机 制 ，是 权 力之 间、公 民权 利 之 间等 各种社 关 系 ，不 可 混 同 ：其 一 ，２ 国 人 大 已 修 改 的 宪 法 及 正 编 制 中 的 根 本 的 保 障 。
会 关系 的法 律 规 范和 原 则 的总 和 。
与 城 市 常 规 状 态 相 比 ，紧 急 状 态 下 《 紧 急状 态 法 》等 ；其二 ，国家 《 综 ２ ． 国 民应 懂得 安全 减 灾 的可持 、《 救 灾法 》 、《 城 市 续 发展 战 略 人们 对 生命 、 健康、 权利、 信息 、 生 合 减灾 基本 法 》 ２ ０ ０ ２ 年 中国科 协 主持 的安 全科 活 质 量 等 的 感 受 是 不 一 样 的 ，对 法 防 灾法 》等综 合 的大 法 ，在 其基 础 律 程 序 和 政 府 服 务 的 需 求 也 是 不 一 上 再理顺 与 之相配 合 的各单 一 灾种 技 综 合 专 题 研 究 在 综 合 的 安 全 目标 下 ，同 时 启 动 了 生 产 安 全 、职 业 危 样 的 ，政 府 管 理 行 为 的 法律 依 据 、 的法律体 系 。
程 序 要 求 及 行 政 成 本 等 也 有 很 大 差 害 预 防 与 控 制 ， 生 态 与 环 境 安 全 别。
其反 映 的特 点是 ：
权 力优 先性 ， 应急 处 置性 ，程序特 殊 性 ，社会 配 （ 含外 来 物种 入侵 ） 、资源 与 能源 安 合性 ，救 济 有 限性等 。
（ ２ ）综 合 减 灾 法 制 的 作 用 三 Ｉ 、学 会 与 灾 难 共 存 ２ ０ ０ ４ 年１ ０ 月１ ３ 日是 今 年 的 “ 国 全 、城 市 安 全 减 灾 、信 息 安 全 、食 品 及 生 物 安 全 、突 发 公 共 卫 生 事 件 从 城 市综 合减 灾 应急 法 制 的运 际 减 灾 日” 。今 年 减 灾 活 动 的 主题 是：
总 结今 日经验 、 减轻 未 来 灾害 。
控制 、交通运 输与物流 安全等 内 容， 从 而 使 安全 减灾 成为 可持 续 发 展 国家 战略 中的关键 一 环。
作看 ， 其 主要 的制 度环 节 有：
① 应 其核 心是 “ 学 习” 。
学会 与威 胁 社 区 急 法 制的立 法 包括 宪 法 、法律 、行 ３． 国 民安全 文化 离不 开危 机 忧 的各 种灾 害共 存 ，是保 障人 民生命 患 意识教 育 政 法规 、地 方性 法规 、规 章等 ；② 财 产 免 遭 地 震 、洪 水 、飓 风 、 火 山 北 京 是首 都 ，北 京公 众 的安 全 公 共 应 急 法 制 的执 法 包 括 具 备 特 殊 要 求 的执 法机 构 、 人 员、 方 法手 段 、 等 灾 害袭 击 的主要 途径 。
程 序等 ； ③ 应急 法 制 的守 法 ， 包 括 定 在每 年 １ ０ 月 第二 个 星 期 三作 为 各 种 组织 、个 人 （ 含行 政执 法 者本 “ 国际减 灾 日” ，每 年 确 定 一 个 主 人 ） 自觉遵 守法律 规 范：
④ 应急 法 题 ，以突 出全 球 的减 灾 活 动 重 点 。
制 的司 法 含违 法犯 罪 行 为 的 追 究 、 我 以为联 合 国 “ 国 际 减 灾 日 ”主 题 受损权 益 的国 家赔偿 与 救济 ⑤ 应 急 法 制的宣 传教 育活 动 的权利 与义 的 确 定 及 活 动 的 开 展 ，旨在 最 大 限 早 在２ ０ 世 纪９ ０ 年代 联合 国便决 文 化 素 质 教 育 及 建 设 理 应 走 在 全 国 的前 列 ，它建 筑 在 应 知 应会 之 上 。
安 全 防 灾 文 化 素 质 教 育 是 一 特 殊 的 科 普 内容 ， 是 一 有难 度 的特 殊 的科 技 与科 普 内容 ，是 因为 它所 涉及 的 范 围 不 是 常 规 科 学 技 术 ，它 专 门 关 注 人 们 生 存 空 间 、生 产 与 生 活 中 的 务 ⑥ 应 急法 制 的环境 条 件及政 策 度 地调 动 各 国公 众 的 防灾 自觉 性 ， 提高 预 防 的综合 能 力。具体 讲 其 意 人 为或 自然 的危险 及 危害 。安全 防 灾 自护 文化 素质教 育 的核 心是教 会 人 们 多一份 警觉 ，懂得 一些 安全 自 护 平安 的 知识及 规 律 ，掌握 必要 的 避 难 和 应 急 的 方 法 ，从 而 获 得 在 突 推 进 的评估 等 。
义从 多方 面提 高安全 防 灾 自护文 化 从城 市 综合 减 灾法 律 上讲 ，至 的意 识 ，即 ：树立 大 安全 的综 合 灾 少 有 六方 面作 用 ：
① 告 示作 用：
法 情认 识观 ；倡 导公 众 安全 防范 的 自 律 体 现 了国 家 的意 志 。② 指 引作 护观 ；扶植 媒 体 主动 关注 安全 的 自 用 ：法律通 过 规定 人们 的权利 义务 觉 观 ；坚 持 灾 害 风 险 评估 的保 险 和 法律 责任 的 方式来 指 引人 们的行 观 ；重 申 人 与 生 存 环 境 危 机 状 态 的 为。
③ 评价 作 用 ：
法律 作 为一 种行 预 警 观 等 ，而 所 有 这 些 都 离 不 开 系 为 的标 准和 尺 度 ，能客 观 地判 断和 统而 有效 的学 习及 教 育 。
衡 量 人们 行 为。
④ 预测 作 用：追求 从 灾 害 危机 中学 习 ，我 以为 至 行 为 的可预 见性 是 法律 的一个 重要 少 应抓住 如 下关 键 方面 ：
目的。
⑤ 教育 作 用 。
⑥ 强制 Ｉ 作 用。
（ ３ ） 综 合 减 灾 立 法 在 整 个 国 家应 急法 制 中的地 位 无 论 是 国 家 还 是 城 市 突 发 公 共 １ ． 国 民安全 文化 意识 教育 呼 唤 城 市 应 急 能 力 要 提 升 城 市 管 理 能 力 ，就 要 重 视 城 市 应 急 系 统 的建 设 ，特 别 是 城 发 事件 到 来下 临危 应 变 ， 争 取最 大 的生存 机会 ， 减 少 不必 要 的伤 亡及 损失。
事 件都 是一 个模 糊但 又 非常 重要 的 概 念 。如 美 国在 立法 上分 成 如下几 市应 急联 动 系统 。社 会应急 系统 中 心 是统 一接 警 ，统 一 指挥 ，快 速 反 方 面即 ：① 灾 害应急 处 理 ，② 紧急 应 ，实现 资源 共 享。各 类完 备 的数 状态 立 法 ， ③ 反恐 方 面。我 以为 对 据 库是 它 的基础 ， 先 进 的信 息 网络 中 国 的 启 示 在 于 ：为 完 善 突 发 事 件 数 字 化 设 备 是 必 备 的 手 段 。信 息 的 应 急 处理 机 制 中的 法律机 制 ，我 国 综合性 应急 法 制建设 要抓 住 两大层 面 ，它 们 之 间 是 配 合 关 系 ，是 并 列 采集 、处理 、计算 机 辅 助决 策与 调 动 智 慧是 它的核 心 ，不 同部 门之 间 蕊 ． ‘ ■ ● 梆 ■ ■ ■ Ｉ 稍 潮‘ ’
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