XX 县林改“回头看”工作存在的问题及对策
为认真贯彻落实中央、省、市、县对加快农村产权制度改革，建立健全现代农村产权制度，加快“两化互动、三化联动、统筹城乡”发展，根据《国家林业局关于进一步加强林地确权登记发证工作的通知、《国家林业局关于进一步做好集体林地明晰产权、承包到户工作的通知》精神，结合本地实际，XX 县林业局积极组织开展了对 2008 年全县集体林权制度改革存在问题的调查研究工作，并针对存在的问题提出建议意见，以便更好地完善和提升全县集体林权制度改革的质量和成效，为扎实做好集体林地明晰产权、承包到户、确权发证、巩固改革成果提供决策参考。
一、XX 县林改工作总体情况
XX 县国土面积为 446 万亩，其中林地面积为 238.9 万亩。按照中央和省、市林改工作的总体安排部署，从 2008 年 5 月开始，XX 县全面启动农村集体林权制度改革。这次林改共涉及 25 个乡镇、231 个行政村、14.9 万农户。县乡两级领导对林改工作高度重视、周密部署，林业主管部门精心组织、规范操作，广大干部群众积极参与、主动配合，于 2010 年 5 月基本完成集体林权主体改革任务，全县林改工作取得了初步成效，其中划定公益林 91.11 万亩，占集体林地总面积的 43.48％，商品林 118.45 万亩，占 56.52%。应确权颁证面积为 209.56 万亩，应颁发林权证 14.9万户。截止 2012 年 7 月 31 日，全县完成集体林确权勘界面积 202.5 万亩，占林改总面积的 96.6%；登记宗地数 28.56 万宗，全部实行微机录入；确权户数 14.28 万户，占林改户数的 99.5%；发放林权证 14.28 万本，确权发证率 100%；林权纠纷调处 5098 起，面积 3.05 万余亩；未调处纠纷近 300 起，面积 1.55 万余亩。
二、存在的主要问题
（一）工作力度不够，改革不彻底
1．责任心不强，工作难度大。一是由于时间紧，任务重，漏填漏报漏证现象严重。据不完全统计，全县涉及 6000 多户 5 万亩左右。二是工作难度大，观兴、兴隆等乡镇的 50 多个乡村集体林场未及时进行改革，不能确权颁证，涉及面积近 10万亩。
2．操作不规范，质量不高。一是存在重进度、轻质量，利害关系人相互不知情，参与不够，勾绘质量不过关, 村社并未组织群众上山现场勘界确认，林权证所记载的四至界、面积、蓄积数据与实际情况相差较大，导致资源不清、纠纷不断。二是由于勘界、填写、录入等错误，公示透明度不高，所颁证错误较多。据不完全统计，在已经打印出来的 14 万本林权证中，发放到农户手中的错证、重证就有 2 万多本，还有将近 1 万本在乡镇、村社干部手中，不敢发放给农户。这部分涉及面积在 80 万亩左右。如石坝全乡一本都没有发放下去。三是参与林改的个别勘界人存在徇私舞弊，优亲厚友等违规行为，有的勘界人员与农户由于私人恩怨，利用手中权力，不给农户登记，或有意填在别的农户头上，或填在自己的户头上等等，造成大量的林权纠纷。四是故意利用这次林改机会有意霸占集体林地，将比邻集体林场的部分林地化为己有，造成资产流失。
3．集体林地流转不规范，遗留问题处理难。特别是上世纪 90 年代，一些乡村干部暗箱操作，非法转让集体森林资源，甚至采取不法手段强制流转农民个人的承包林地，普遍存在流转价格过低、期限过长、面积过大等问题，埋下很多隐患。目前仍然没有调处的山林纠纷，大多是多年沉积下来的老大难问题，矛盾深，处理难。
（二）林权纠纷多，调处难度大
1．调处机制不健全。县级林权管理和纠纷调处机构经费欠缺，未建立完善激励机制和奖惩机制；乡镇、村社干部重视不够，以为林权纠纷就是林业部门的事，一味的往县上推，不去认真组织调查和调解，致使一些本来很小、很简单的纠纷越拖越大、越拖越复杂。
2．成因复杂，时间久远。林权纠纷既有历史原因，又有人为原因，更有利益驱动、利益诱惑，特别是近年来林木涨价、林地资源升值，过去的荒山荒地价值越来越高，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面。
3．纠纷主体涉及面广，危害性大，调处难度大。由于山界和土地权属不清、利益分配不公而引发的林权纠纷，涉及面广，很难及时有效化解，也容易导致群体性上访、越级上访，影响社会稳定。对许多已达成协议的事项，纠纷双方常常出现反悔现象，从而导致矛盾纠纷反复发作,调解难度大。
4．基层干部乱作为或不作为。个别乡镇、村社干部利用职权和工作之便，出具一些假材料、假证明，混淆视听，给纠纷调处带来很大难度；发生纠纷后，敷衍了事，久拖不决，导致矛盾上交，浪费大量的人力、物力和财力。
（三）配套建设没跟上，措施未到位
一是林权交易平台未建立、林权流转体系不规范。二是林权抵押贷款开展不普遍，林权抵押贷款品种单一、利率高，开展抵押贷款的金融机构少，林农小额贷款困难。三是林业社会化服务体系建设滞后，林业专业合作组织、林业专业协会的组织建设还处于起步阶段，需要大力扶持和引导。四是林业管理服务体制有待进一步完善。
林改后，如何转变职能，增强服务意识，建立社会化服务体系，为林业改革发展提供全方位服务，也需要进行深思。
三、对策建议
针对上述问题，建议采取如下措施：
（一）先行试点，解剖麻雀。为扎实做好集体林地明晰产权、承包到户的工作，确保林地确权登记发证准确合法，可以先期开展试点工作，以便更好地完善和提升集体林权制度改革的质量和成效。
（二）健全机制，强化领导。要扎实推进集体林权制度改革“回头看”工作，必须要建立“全县统一领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门协调配合”的工作机制，逐级分工、落实责任。明确党委政府一把手为林改工作的第一责任人，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。精心组织，周密安排，集中时间和精力开展工作。
（三）明确目标，真抓实干。要进一步明确工作目标和具体任务，各乡镇、部门倒排工期，确定责任人，确保实现以下目标：集体林确权率不低于 95%；林权证发（换）证率不低于 98%；林权登记合格率 100%；纠纷调处率不低于 95%；群众满意率不低于 95%；档案管理综合合格率不低于 95%。
（四）把握原则，严格操作。由于集体林权制度改革关系到林农的切身利益，在实际工作中，要始终坚持“确保农民得实惠”，制定的林改“回头看”方案需经村民大会或村民代表会议 2/3 以上成员同意后才组织实施，特别是涉及到乡村集体林场的改革，坚持“一事一议”和“两个 2/3”原则，尽量使林改结果让多数农民满意。为确保林权证的质量，要严格按照有关工作流程和技术操作规范开展林地确认、标记
设立、勾绘四至界线图、勘测面积、填写林地宗地各种表格，确保各种图表准确无误。
（五）化解纠纷，推进改革。要严格实行“属地管理，分级负责”的原则，以村社干部为主体，充分发挥农村“三老”人员的作用，按照矛盾纠纷“三三制”调处机制，尽量将纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。积极探索制定林权流转管理办法，争取财政支持，大力扶持和发展农民林业专业合作社，加强检查站基础设施建设，强化林业公共服务、行政执法和监督，严厉打击破坏森林资源的违法行为，逐步健全完善林业管理服务体系。
（六）落实责任，保障到位。集体林权制度改革是一项时间长、任务重、涉及各种利益格局的复杂工作，各乡镇人民政府要将林改“回头看”工作列入了综合目标考核内容，乡镇政府要与各村社签订目标责任书，对完成好的单位及责任人予以表彰奖励，因工作不认真、不扎实未按照时间和质量要求按时完成任务的单位和责任人予以通报批评并责令限期整改，综合目标考核降低一个等次。林权勘界测量工作经费要由县财政统筹解决，经费划拨与工作进度和质量挂钩，以村为考核单位，完成一个村经乡镇自查验收后划拨 50%的工作经费，经县级对乡镇验收后再划拨 50%工作经费。纠纷调解实行个案补助，补助标准由各乡镇自行制定，经费在乡镇产改费用中解决。要将严肃工作纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于林改“回头看”工作的全过程。坚持采伐限额管理不动摇，严格执行凭证采伐、运输、加工制度，严厉打击借改革之机破坏森林资源的各种违法犯罪行为；各级干部以身作则，带头执行政策和纪律，没有人利用职权为个人或亲友在林改中谋取私利；同时，纪检监察组织要对林改“回头看”工作实施全过程监督，严肃查处工作中出现的各种违法违规、弄虚作假行为，保证林改“回头看”工作依法依规、扎实有效推进。