安排 176 万元用于乡镇卫生院设备购置;安排 122 万元支持基层医疗卫生机构实施基本... 充分发挥财政调节收入分配的功能,持续改善民生. 继续深化农村综合改革,进一步增强...
海口乡镇卫生院的尴尬 收入分配制度待改革 基本公共卫生服务与基本医疗是镇卫生院的两项基本职能。海口市的 27 家镇卫生院及其所辖的 231 家村卫生室， 承担着全市 64 万余农业人口的基本医疗需求。作为财政补助的公益性事业单位，镇卫生院并非营利性机构，随着医疗 保障水平的逐步提高，广大农村居民在卫生院就医的经济负担明显减轻了。
但近年来，村民们有了疑难病痛不再首选去镇卫生院，他们宁愿多花时间和钱，也要去城里的大医院。灵山镇的 吴丽珠说：“卫生院的医生老看不好病，态度也不好。”而面对诟病，卫生院似乎不以为然，医生们工作积极性也不 高。
这到底是为什么？多位卫生主管部门负责人在谈及基层医疗机构改革时，数次语重心长地提到“坚持公益性，调 动积极性，才能保持可持续”这句话。医改进入第五年，基层医疗机构在让老百姓看病得到实惠的同时，要如何保障 医务人员的积极性，形成双赢的良性互动局面，这也正是海口市镇卫生院改革路上亟待破解的题目。
A 现状 村民：大病宁愿多花钱去大医院 2 月 26 日上午 9 点，海口市灵山镇卫生院的内外科诊室、输液室、儿童计划免疫室里坐满了前来看病的患者。住 在镇上的吴秀梅带儿子来查血，她告诉记者，钱花得不多，查血、检查、开药全部下来自己只付了 30 多块钱。但是， 医生对病人的态度让人很郁闷。“多问他两句就很不耐烦，特别是一些老年人听不清，我都看到过好多次了。”吴秀 梅的小儿子今年 3 岁，生孩子时是去的当时的府城医院，因为在镇卫生院生不了。“这里只能看看感冒发烧之类的小 病，大病我们也不敢在这里看。”吴秀梅说。
“我妈前几年有心脏上的病，在这开了半年多的药也没见有什么用，后来还是去的市里的医院。”上午 11 点，在 云龙镇卫生院，带孩子来打疫苗的当地村民吴于海告诉记者，要是生了大病，宁愿多花钱多跑路也要去大医院，因为 镇卫生院的设备和医生技术都有限，“人受罪不说，病根本看不好”。
尴尬一：重公卫，轻医疗，“大锅饭”挫伤积极性 在近年来的医改方案中，基本公共卫生服务得到不断重视和强化，这是政府出钱为老百姓购买的，老百姓可免费 享受的医疗服务。截至 2013 年底，海口市 27 家镇卫生院承担的 12 项基本公共卫生服务项目已经运作成熟。儿童预防 接种建证率达到 99%，居民健康档案、65 岁以上老人、高血压、糖尿病、孕产妇、新生儿、重型精神病等相关管理全 面达到国家或省市规定的指标。
完成这些工作，需要每个卫生院划拨编制内人数的 30%，以灵山卫生院为例，要在 85 个编制职工中，安排 25 人专 门负责公共卫生服务项目。“完成公卫项目指标后，国家每年会按人均 30 元的标准划拨经费下来，像我们管理 3 万多 人的卫生院，就能得到 100 多万的经费。”一位卫生院负责人坦言，医改后，镇卫生院人事上实行“定编定岗定人”， 财务上实施收支两条线管理。以往的医疗收入不再属于卫生院的自营经费，而是交给市里统一支配，卫生院如需额外 的业务经费，需要打报告给相关部门审核批复后，才能领到所需的费用。
同时，由市财政按照编制内职工的级别，直接全额划拨工资给个人。这样，收入的多少就和劳动量没关系了。云 龙镇卫生院内科医生吴海飞在这个岗位上已经呆了 8 年，每天和另外 4 名同事轮流值班，维持镇卫生院的门诊工作， 目前每月的收入不到 3000 元。他说，这根本负担不起一家三口的生活，更不用说还要负担其他一些必需的开销。“人 事改革后，夜班、节假日和周末加班以及其他业务性奖励全都被取消，对编制内人员来说，干多干少都一个样。”吴 海飞说，这极大地挫伤了医务人员的积极性。
尴尬二：编制少，缺人手，特色科室功能萎缩 在镇卫生院，虽然就诊的患者不少，但都是看一些诸如炎症、感冒之类的常见病、多发病。90%以上的镇卫生院虽 有少量病床，但没有收治患者，许多镇卫生院甚至没有设置住院病床。就在记者采访时，一位学生模样的女孩向医生 咨询眼科门诊在哪里，被告知卫生院没有这个科室，只能去市里的大医院就诊。灵山镇卫生院一名老医生告诉记者， 卫生院以前不仅有眼科、口腔科、中医科等特色科室，还能诊断胃、肠、乳腺、子宫等重点病，开展阑尾及一些小肿 瘤手术，但现在都没有了。
“现在人才缺口大是制约卫生院发展的一个重要原因。”一名卫生主管部门负责人用生动的比方告诉记者，比如原 来一个卫生院正常运转要 100 个人，现在定编定岗后只有 60 个编制，那这 60 个人就要干原来 100 个人的活。根据实 际情况，哪个岗位人手不足，就从内部自行调剂。在灵山镇卫生院，一名主管护士就长期干着收银员的工作。
灵山镇卫生院院长陈杰介绍，目前，全院医护人员共有 29 个，承担着灵山镇周边约 3 万多群众的基本医疗服务， 每天的门诊量都在 100 至 200 个之间，工作量非常大。因为待遇低，3 年内，该院流失了 6 名业务骨干，这使卫生院的 工作更难开展了。更棘手的情况在于，卫生院没有按需招聘的资本，因为没有可自主支配的资金去负担这些人的工资， 所以只能不停地打报告，要求配置人手。“从打报告到分配人下来，差不多要一年。”陈杰说，分下来的大学生要么 嫌待遇低、环境差，要么觉得工作量大，又没有学习发展空间，没几天就走了，根本留不住人。“人都没有，我们拿 什么去发展特色科室？”陈杰提出的疑问，在海口市的镇卫生院普遍存在。记者了解到，像长流镇中心卫生院、永兴 镇中心卫生院等这样一些原本可以开展一、二级手术的镇卫生院，因为资金和人手不足，风险太大等问题，纷纷终止 了相关服务项目。一些原本配置的设备和设置的特色科室，也因为长期闲置而荒废，使得镇卫生院的基本医疗服务功 能日渐萎缩。
尴尬三：纠纷多，维权难，“多一事不如少一事” “不是我们不思进取，而是现在的社会风气和维权体制下，医护人员难求自保。”灵山镇卫生院儿科主治医生陈 宗洋是一名从医 22 年的老医生，也是灵山惟一的一名全科医生，他道出许多基层医生的困惑和无奈。说起从医生涯中 遇到的委屈，几乎每个基层医生都有倒不完的苦水。基层卫生院和卫生室的医生都是 24 小时候诊的，工作时间比城里 的医生长，待遇却低好几倍，这都不算什么，但病人的不理解和患者家属的无理取闹更让从医者寒心。为了抢救危急 的车祸患者而被家属诬告成肇事者；尽心抢救心跳早已停止的病患，却被家属当成医疗事故遭遇索赔；10 年前接种疫 苗的人现在回来说疫苗出现了副作用??为了息事宁人，卫生院一次次向闹事方支付赔偿。“打、砸、抢早就不是新 鲜事了，我完全数不清楚被人威胁过多少次要收拾我了。”陈宗洋说，他是本地人还要好些，一些外地分来的大学生 因为受不了这样的压力，干脆不干了。“以前介意别人说自己技术差，现在觉得差就差吧！”一名镇卫生院医生无奈 地说， “现在一天看 40 个处方和看一个处方收入一样多，但是多开一份医嘱就多一份风险，何必去给自己添麻烦呢？” 尴尬四：设备旧，学习难双向转诊只出不进 买不起 B 超、X 光机等设备，很多病看不了，招不来患者。这是目前海口市 27 家镇卫生院共同面临的难题。除了 人才跟不上，设备简陋也成了我市镇卫生院的“短腿”。由于政府投入不足等原因，且一次性购置 B 超、X 光机等设备 所需资金较多， 我市镇、 村卫生服务机构在医疗设备配置上很难达到标准要求。
云龙镇卫生院目前使用的 B 超、 X 光机、 心电图机等大型检验设备是 2008 年全市统一配置的，已经出现了老化、损坏等问题，经常出现故障，只能勉强使用。
基层医疗机构医务人员工作任务重，外出学习机会少。市内大医院没有普遍与镇卫生院结成对口帮扶关系，挂点执业 的骨干医生在没有政策约束的情况下，即使到卫生院指导也是走走过场，起不到真正提高基层医务人员技术的作用。
同时，由于政府投入不足，政策不到位，待遇低，无法吸引一些医学高等院校毕业的大学生加入农村卫生人员的队伍。
这些实际条件的制约， 使得镇卫生院不具备成为农村三级卫生服务网络 “枢纽” 的客观条件， 留不住患者。
从 2012 年起，海口探索建立双向转诊协作机制，希望引导群众首诊到基层，分流病人，起到缓解医院排队看病的状况。为鼓 励居民到镇医院就诊，海口市规定，凡是海口市城镇居民医保通过一级医疗机构转诊至二、三级医疗机构的，住院报 销比例分别可达 75%和 70%，比非转诊患者住院报销比例分别多 5%和 10%。但现实情况是，双向转诊处于“单腿跳”的 尴尬境地。云龙镇卫生院院长徐明波说，双向转诊形同虚设，只有镇卫生院向上级医院转诊危重病人，几乎没有上级 医院将康复期的病人转诊至镇卫生院进行跟踪管理，主要还是病人不愿意。
探索 “坚持公益性，调动积极性，才能保持可持续。”这是一句立足海口基层医疗机构改革全局高度的剖析。
镇卫生院是最接近群众，承担大量常见病、多发病防治任务的地方，加强镇卫生院规范化建设是解决农村群众“看 病难、看病贵”的前提和基础。如何发挥农村基层网底的公共卫生服务功能，提高卫生院的医疗技术、服务能力和综 合管理水平，让老百姓和基层卫生工作者都在改革中得到实惠，才是调动积极性，持续保持公益性的有效途径。
针对目前存在的问题，海口市政府办公厅日前已经印发《关于巩固完善我市基本药物制度和基层运行新机制的实施 意见》，提出由政府负责保障按国家规定核定基本建设、设备购置、人员经费和所承担的公共卫生服务业务，向镇卫 生院提供使其正常运行、稳定发展的所需经费。
深化人事制度改革 《意见》指出，要根据实际情况实行三年一核编的动态管理，调整基层医疗卫生机构的事业编制。推行人员聘用制、 岗位管理制和公开招聘制，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固 定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。根据基层医疗卫生机构岗位需求、群众需求及工作量的情况，聘用紧缺、 急缺的卫生专业技术人员，其工资、福利与在编在岗同等待遇，这部分资金从核定收支资金中列支。
对于基层医疗机构负责人要采取公开选拔，择优聘任的方式，实行任期目标责任制，定期考核。连续两年没完成 目标责任或业务质量、数量及服务水平下降的，要依法罢免，同时，给予考核优秀的一定经济奖励。
收入分配制度改革 《意见》提出，恢复基层医疗机构医务人员的奖励性绩效工资、奖励基金，并与定期考核成绩挂钩。将现行的绩 效工资总量从 1600 元提高到 2200 元，其中基础性绩效工资占 40%，由财政按月发放，奖励性绩效工资为 60%，根据考 核结果分期发放，年终结算，不考核不发放。将在编人员基本工资纳入财政年度预算并全额安排，绩效工资由基层医 疗卫生机构的服务收入和财政补助按 3：7 的比例共同负担，这将有效提高医生看诊的积极性。 区级卫生行政部门每月对镇卫生院的收支情况进行核定，在结余中提取 40%作为职工奖励基金，此外，可再提取 20%作为职工福利基金。将基层医疗卫生机构工作人员节假日值班、急救出诊、抢救危重病人误时等劳务补助作为奖励 性绩效工资项目，列为业务开支。
此外，重新核定津贴补偿项目，对国家和省规定的改革性补贴、奖励性补贴、妇女补贴、独生子女奖励费、医疗 卫生津贴予以保留。
提升卫生服务能力 基层医疗机构卫生服务能力表现在硬件设施的标准化建设和软件设施的人才队伍建设两个方面。
在硬件上，对于镇卫生院要坚持政府主导，在每个建制镇办好一所标准化卫生院。将基本药物供应使用、居民健 康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核作为重要内容，统一组织规划，统一技术规范和标准，推进基层医 疗卫生机构信息系统建设。到 2014 年底，全面完成村卫生室信息网络建设。
在软件上，加强全科医生培养，对注册的全科医生或全科助理医师给予相应待遇，到 2015 年实现每个镇卫生院 都有全科医生。健全对口支援建设机制。严格执行城市医院和疾控机构医生在晋升高一级职称前到基层累计服务 1 年 的规定。
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海口乡位于云南省玉溪市澄江县城东南部，乡政府距县城22千米，西北接右所镇平坝，与九村乡相连，东临南盘江与宜良县竹山隔江相望，南接华宁县青龙街，东西宽7....
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