征地补偿裁决一案,不服沈阳市中级人民法院(2009)沈行初字第106号行政判决,向本... (辽政地字[2002]332号),批准铁岭市人民政府将铁岭市经济开发区柳条沟分场菜田3....
张万平与辽宁省人民政府、铁岭经济开发区管理委员会征地 补偿裁决一案 _______________________________________________________________________________________ （2010）辽行终字第 6 号 行 政 判 决 书 上诉人（原审原告） ：张万平，男。委托代理人：肖哲、汪纯辉，辽宁正业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告） ：辽宁省人民政府，住所地：沈阳市皇姑区北陵大街 45 号。
法定代表人：陈政高，该省省长。
委托代理人：靳伟，该省国土资源厅法规处副处长。
委托代理人：寿贺君，辽宁国制律师事务所律师。
原审第三人：铁岭经济开发区管理委员会，住所地：铁岭市银州区柴河街 77 号。
法定代表人：王志勇，该管理委员会主任。
委托代理人: 李英，该管理委员会法制办公室主任。
委托代理人：王景堂，系该管理委员会信访办公室工作人员。
上诉人张万平因与被上诉人辽宁省人民政府（以下简称省政府） 、第三人铁岭经济开 发区管理委员会 （以下简称管委会）征地补偿裁决一案，不服沈阳市中级人民法院 （2009） 沈行初字第 106 号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于 2010 年 1 月 8 日公开开庭审理了本案。上诉人张万平及其委托代理人肖哲、汪纯辉，被上诉人省政府的委 托代理人靳伟、寿贺君，原审第三人管委会的委托代理人李英、王景堂到庭参加诉讼。本案 现已审理终结。
原审法院查明：2002 年 11 月 22 日，被告省政府作出《关于铁岭市实施市级土地利 用总体规划用地的批复》 （辽政地字[2002]332 号） ， 批准铁岭市人民政府将铁岭市经济开发 区柳条沟分场菜田 3.2740 公顷转为建设用地并征为国有，作为铁岭市实施市级规划建设用 地。在批准的征地方案中，土地补偿费、安置补助费分别按照被征耕地前三年平均年产值 2.8125 万元／公顷（折合 1，875 元/亩）的 10 倍和 6 倍计算。原告分得的承包地在征地 范围内。2002 年 3 月 12 日，铁岭中实会计师事务所受第三人管委会下属财政局的委托， 对原告的地上物进行评估后出具了《资产评估报告书》 。2002 年 12 月 5 日、20 日、31 日 第三人先后三次发布征地公告：
土地补偿费、 安置补助费分别按照被征用前三年平均年产值 的 10 倍和 6 倍予以补偿；暖室棚（征用前三年平均年产值）每亩 7000 元，冷室棚（征用 前三年平均年产值每亩 5000 元） ，旱菜地（征用前三年平均年产值）每亩 3000 元；暖室 棚拆迁损失费每平方米 60 元，冷室棚拆迁损失费每平方米 22 元，看护房拆迁补偿费（每 户标准 30 平方米）每平方米 350 元。2003 年 1 月 22 日，铁岭市土地管理局铁南分局对 原告作出《征用土地补偿决定书》 （铁土南补字[2003]1 号） ，按照公告确定的补偿标准计算 原告安置补助费和地上附着物补偿费共 115541.44 元（55800 元+59741.44 元） 。2005 年， 原告通过信访途径要求第三人提高补偿标准。
第三人按照辽政地字[2002]332 号批准的 1，875 元／亩的年产值，增加原告安置补助费 14 倍，即：1.8 亩ｘ1875 元／亩ｘ20 倍(6 倍+14 倍=20 倍)=67500 元，其他补偿标准未变，原告征地补偿费总计为 127241.44 元。
原告不服第三人的信访答复意见，向铁岭市人民政府申请复查。2006 年 2 月 23 日，铁岭 市人民政府作出《关于对铁岭市种畜场柳条沟分场张德敏等人上访事项的复查意见》 ，原则 同意第三人的信访答复意见。2008 年 3 月至 8 月，第三人组成协调小组与原告多次协调终 未达成协议。2008 年 8 月，第三人将原告的征地补偿费提存于铁岭市公证处。2009 年 1 月，原告向被告提出征地补偿标准裁决申请。2009 年 5 月 26 日，被告作出辽政征补裁字 [2009]1 号《征地补偿裁决书》 ，认定：(一)《土地管理法》第 47 条“……每一个需要安置 的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”中的“平均 年产值” ，是指被征收土地所在地的人均耕地的平均年产值，并不是本次被征地户的耕地平 均年产值。
而该耕地被征收前三年的平均年产值在辽政地字[2002]332 号批复中已经明确为：
2.8125 万元／公顷，折合 1，875 元／亩，此数字比该耕地被征收前柳条沟分场 1999 年、 2000 年、2001 年农业产值略有增加。本案中给申请人的安置补助费以 1，875 元／亩为基 数，已达到 20 倍，在法定的补偿标准范围之内。申请人提出的以征地补偿方案公告中暖室 棚 7000 元／亩、 冷室棚 5000 元／亩为基数， 按剩余年限 29 年乘以 29 倍的请求没有事实 依据和法律依据。(二)申请人无权享受超出应承包地以外的 0.2 亩耕地的安置补助费。冷棚 22 元／平方米标准是经过有法定资格的评估机构评估的，可做为补偿标准的依据。申请人 的仓房、厕所没得到补偿是因为其在耕地上擅自建造的。(三)国有农场职工从 2003 年 7 月 1 日才开始享受国家劳动保险待遇，申请人的耕地被征收时还没有相关规定，并且申请人已 得到补偿费，不应当再提出养老保险、医疗保险方面的要求。(四)被申请人本应按照有关规 定及时将补偿款支付给申请人， 即使补偿款没有落在申请人的名下， 其同期银行存款利息也 应当属于申请人。依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《辽宁省征地补偿安置 争议裁决办法》 第十八条的有关规定， 被告裁决：
l、 维持被申请人批准的征地补偿标准； 2、 责令被申请人在 30 日之内将征地补偿款 127241.44 元的同期银行存款利息全部支付给申 请人。原告不服，于 2009 年 9 月 1 日诉至一审法院。
另查， 原告不服被告作出的 《关于铁岭市实施市级土地利用总体规划用地的批复》 （辽 政地字[2002]332 号） ， 曾向被告申请行政复议， 要求撤销该 《批复》 。
2003 年 7 月 10 日， 被告作出辽政行复字（2003）第 13 号行政复议决定，终局裁决维持了该《用地批复》 。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规 定，被告作为批准征用土地的人民政府，具有作出征地补偿裁决的法定职权。
《中华人民共 和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人 口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前 3 年平均年 产值的 4 至 6 倍”。根据国土资源部《关于贯彻执行<中华人民共和国土地管理法>和<中 华人民共和国土地管理法实施条例>若干问题的意见》 （国土资厅发[1999]97 号）规定，确 定安置补助费的“平均年产值”是指被征收土地所在地被征地单位人均耕地的平均年产值， 并不是被征地户的耕地的平均年产值。被告提供的“柳条沟分场 1999 至 2001 年农作物播 种面积及产值报表”及“柳条沟分场平均亩产值计算办法调查记录”表明，依据辽政地字 [2002]332 号批复中已经明确的 2.8125 万元/公顷（折合 1，875 元/亩） ，高于被征地单位 柳条沟分场统计的被征耕地前 3 年的平均年产值，系有利于原告。被告裁决认定“本案中 给申请人的安置补助费以 1，875 元为基数，已达到 20 倍，符合《土地管理法》规定的法 定补偿标准” ，认定事实及适用法律并无不当。
《铁岭市征（使）用土地补偿动迁办法》 （铁 土发[2001]12 号） 系地方政府规范性文件， 因其安置补助方式不符合 《土地管理法》 规定， 且该文件已被发文机关废止，故被告裁决认定“申请人提出以暖室棚 7000 元／亩、冷室棚 5000 元／亩为基数，按剩余年限 29 年计算安置补助费的请求没有事实依据和法律依据” 是正确的。被告提供的公证书及公证案卷材料（2003 年 2 月 13 日原告大棚及看护房证据 保全） 、资产评估报告，能够证明第三人在实施土地征收过程中，委托评估机构对原告合法 的地上附着物进行了评估，符合《土地管理法》的规定。被告裁决认定“冷棚拆迁损失 22 元／平方米标准是经过有法定资格的评估机构评估的，可做为补偿标准的依据”并无不当。
同时， 被告提供的协调小组谈话记录、 柳条沟分场情况说明， 亦能证明原告提出的补偿漏项， 没有事实依据。原告提出办理养老保险和医疗保险的请求，不属征地补偿标准争议，且因农 垦企业职工从 2003 年 7 月 1 日才开始享受基本养老保险待遇， 原告土地被征收时还没有相 关规定。故被告裁决认定“申请人已得到补偿费，不应当再提出养老保险、医疗保险方面的 要求”，并无不当。被告裁决责令第三人支付原告征地补偿款的同期银行存款利息正确。综 上，被告作出的征地补偿裁决，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。原告要求撤 销被诉征地补偿裁决的诉讼请求，理由不能成立，应予驳回。故依照最高人民法院《关于执 行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳 回原告张万平的诉讼请求。
上诉人张万平上诉称，一、原判认定事实错误。主要理由是：1、根据《辽宁省征地 补偿安置争议裁决办法》第三条，只有因土地补偿费、安置补助费发生争议的，才由省政府 裁决。被上诉人对地上附着物部分也做出裁决，属于超越职权，一审法院认定被上诉人有法 定职权错误。2、被上诉人作出的辽政地字[2002]332 号批复没有明确安置补助费标准为每 亩 1875 元， 一审法院对此予以认定属事实不清。
3、 《铁岭市征 （使） 用土地补偿动迁办法》 的废止时间是 2005 年，征地时间是 2003 年，征地时该文件仍然有效。一审法院认定被上 诉人不予执行是正确的属证据不足。二、原判适用法律错误。主要理由是：1、对土地管理 法第四十七条第二款规定的安置补助费的计算概念理解错误。
补助费标准为实际被征用土地 的平均年产值，不是单位平均每人占有耕地的年产值。上诉人被征用的耕地为菜地，被上诉 人和第三人提供的三年平均年产值数既包括菜地也包括旱田等。
一审对此予以支持属适用法 律错误。2、被上诉人的裁决在程序上属于超越职权，一审判决理应撤销或部分撤销。故请 求二审法院撤销一审判决， 撤销被诉征地补偿裁决， 并判令被上诉人重新作出具体行政行为。
被上诉人省政府提供了书面答辩并在庭审中辩称，一、一审认定事实正确。1、 《辽宁 省征地补偿安置争议裁决办法》 第三条规定省政府裁决土地补偿费和安置补助费， 但同时还 规定青苗、 地上附着物、 征地面积等的补偿争议由制定方案的政府的上级政府裁决。
本案中， 地上附着物、青苗的补偿标准最终是由铁岭市政府协调的，等于是铁岭市政府制定的，省政 府裁决并不越权。2、一审判决认定被征用土地前三年平均亩产值的依据不仅是省政府的土 地批复，更重要的证据是被征地单位柳条沟分场 1999-2001 年耕地和产值的原始报表，报 表数据证明被征用土地前三年的平均年产值低于 1875 元，1875 元的认定对上诉人有利， 省政府的土地批复中虽没有 1875 这个数字，但通过计算可以得出该数字，该数字的确认证 据充分，公平合理。3、 《铁岭市征（使）用土地补偿动迁办法》被撤销是因为其规定违法， 因此该办法应该自始无效，无论撤销在先在后，都不能适用。因此一审判决没有适用该办法 有法律依据。二、一审判决适用法律得当。一审对土地管理法第四十七条第二款的适用是按 照国土资源部《关于贯彻执行<中华人民共和国土地管理法>和〈中华人民共和国土地管理 法实施条例>若干问题的意见》的解释进行的，其适用有法律依据。据此，请求二审法院依 法驳回上诉，维持原判。
原审第三人管委会提供了书面答辩并在庭审中述称， 一、 一审判决认定事实清楚。
1、 国土资源部《关于贯彻执行<中华人民共和国土地管理法>和〈中华人民共和国土地管理法 实施条例>若干问题的意见》中明确：
“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为 该耕地被征用前三年平均产值的四到六倍中的‘该耕地’ ，则是指在被征用土地所在地，被 征地单位平均每人占有的耕地数量。
这样规定， 是将每一个需要安置的农业人口的安置补助 费与人均耕地面积挂钩， 以被征用土地所在地的人均耕地的平均年产值的倍数计算安置补助 费。
”这里的“前三年平均产值”并非某一具体地块的产值，而是被征用土地所在地人均耕 地的平均年产值。第三人是按照批复批准的 1875 元/每亩进行补偿，高于柳条沟分场被征 地前三年实际年产值。2、 《铁岭市征（使）用土地补偿动迁办法》是地方政府部门文件， 第三人于 2008 年 8 月作出《协调意见》时该文件已废止，因此第三人必须依据土地管理法 作出补偿决定。二、一审法院适用法律法规正确。第三人《协调意见》中确定 20 倍的安置 补助费标准符合法律规定， 而且是最高限。
安置补助费是按照被征用前三年平均年产值的倍 数计算，而不是按照承包剩余年限计算。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，原审法院认定事实正确。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定， 被上诉人具有作出征地补偿裁决的法定职权。
关于上诉人提出被上诉人在裁决中对地上附着 物部分做出裁决属于超越职权的问题，根据《辽宁省征地补偿安置争议裁决办法》第三条规 定， 青苗、 地上附着物、 征地面积等的补偿争议由制定方案的政府的上级政府裁决。
本案中， 地上附着物、 青苗的补偿标准最终是由铁岭市政府协调的， 省政府作为其上级政府进行裁决 并不越权，上诉人的此点上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人 作出的《批复》没有明确安置补助费标准为每亩 1875 元，一审法院对此予以认定属事实不 清的问题，因第三人的补偿方案和协调意见所认定的 1875 元/亩，是根据《批复》和被征 地单位柳条沟分场 1999-2001 年耕地和产值的原始报表计算得出，被上诉人和一审法院对 此予以认定并无不当，上诉人的此点上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。关于上诉人的 《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条第二款规定的安置补助费的标准为该耕地， 即实 际被征用土地的平均年产值， 不是单位平均每人占有耕地的年产值， 上诉人被征用的耕地为 菜地， 被上诉人和第三人提供的三年平均年产值既包括菜地也包括旱田等， 一审法院对此予 以支持错误的问题，根据国土资源部《关于贯彻执行<中华人民共和国土地管理法>和<中 华人民共和国土地管理法实施条例>若干问题的意见》第五条规定，“《土地管理法》第四 十七条第二款规定， 征用耕地的土地补偿费， 为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。
这里的‘该耕地’， 是指实际征用的耕地数量。
而‘每一个需要安置的农业人口的安置补助 费标准， 为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍’中的‘该耕地’， 则是指在被征用 土地所在地，被征地单位平均每人占有的耕地数量。这样规定，是将每一个需要安置的农业 人口的安置补助费与人均耕地面积挂钩， 以被征用土地所在地的人均耕地的平均年产值的倍 数计算安置补助费，从而使安置补助费标准的确定更加公平、合理，有利于保护农民利益， 维护社会稳定。
”据此，第三人和被上诉人以被征用土地所在地人均耕地的平均年产值作为 基准确认补偿标准正确， 一审法院对此予以支持并无不当， 上诉人的此点上诉理由缺乏法律 依据，本院不予支持。关于上诉人提出应按承包土地剩余年限进行补偿的问题，根据土地管 理法第四十七条的规定， 上诉人的此项请求不属于安置补助费的内容， 上诉人的此点上诉理 由缺乏事实依据和法律依据，本院亦不予支持。
综上， 被上诉人作出的征地补偿裁决， 认定事实清楚、 适用法律法规正确、 程序合法。
一审判决事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理 由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一 条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费 50 元由上诉人张万平承担。
本判决为终审判决。
审 审 判 长 判 员 武 江 徐桂伶 李 蕊 康宪雷 王永宏 代理审判员 代理审判员 代理审判员 二○一○年二月二十四日 书 记 员 曹铭洋
委托代理人:王景堂,系该管理委员会信访办公室工作人员. 上诉人张万平因与被上诉人辽宁省人民政府(以下简称省政府)、第三人铁岭经济开发区管理委员会(以下简称管委会)征地补偿裁决一案,不服沈阳市中级人民法院(2009)沈行初字第106号行政判决,向本...
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