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渭南市人民政府、韩城市龙门镇桥南村民委员会与陕西龙门 钢铁（集团）有限责任公司土地纠纷案件 _______________________________________________________________________________________ [2008]渭中法行初字第 04 号 行政判决书 原告陕西龙门钢铁（集团）有限责任公司。住所地：陕西省韩城市龙门镇。
法定代表人张丹力，该公司董事长。
委托代理人候学正，男，北京市东元律师事务所律师。
委托代理人柳树贤，男，1954 年 12 月 2 日出生，汉族，初中文化程度，陕西龙门 钢铁（集团）有限责任公司办公室主任。
被告渭南市人民政府。
住所地：渭南市东风街 83 号。
法定代表人徐新荣，该市市长。
委托代理人刘云仓，男，1977 年 11 月 26 日出生，汉族，大学文化程度，渭南市法 制办综合科科长。
第三人韩城市龙门镇桥南村民委员会。
法定代表人郭永兴，该村委会主任。
委托代理人郭生全，男，1940 年 1 月 7 日出生，汉族，高中文化程度，住韩城市龙 门镇桥南村四组，村民。
委托代理人郭选清，男，1957 年 6 月 3 日出生，汉族，初中文化程度，住韩城市龙 门镇桥南村四组，村民。 原告陕西龙门钢铁（集团）有限责任公司（以下简称龙门钢铁公司）因不服被告渭南 市人民政府（以下简称渭南市政府）渭政复决字（2008）1 号《行政复议决定》 ，2008 年 5 月 4 日向本院提起行政诉讼。本院 2008 年 5 月 8 日受理后，2008 年 5 月 21 日向被告送 达了起诉状副本及应诉通知书，追加韩城市龙门镇桥南村委会（以下简称桥南村）为本案第 三人并通知参加诉讼。本院依法组成合议庭，于 2008 年 7 月 1 日、9 月 12 日公开开庭审 理了本案。原告龙门钢铁公司委托代理人侯学正、柳树贤，被告渭南市政府委托代理人刘云 仓，第三人桥南村委托代理人郭生全、郭选清到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告渭南市政府于 2008 年 3 月 1 日作出渭政复决字（2008）1 号行政复议决定，内 容为：经查，本案所涉宗地位于韩城市龙门镇黄河岸 1 号堤以西，现由第三人使用，1952 年，韩城市第五区龙门乡桥南农业税土地产量分户清册显示，村南财神庙，四号井，坡底， 黑马塬，瓦窑上，塔底，寨子底即争议地归桥南村所有。几十年以来，申请人一直在争议地 生产生活。1988 年韩城市土地边界协议书反映龙门镇桥南村与下峪口村土地边界协议显示 “确认边界从铁厂东北墙角起，到黄河边止”。1989 年韩城铁厂与桥南村达成“关于解决 历史遗留问题的协议”，因下峪口煤矿、韩城铁厂等单位废水排放影响桥南村河滩的耕地， 经协商从 1988 年开始铁厂每年付给桥南村补偿费 1500 元， 废水挽救治理好为止， 从 1990 年开始，铁厂每年无偿给桥南村煤泥 800 吨，时限 8 年。2003 年 7 月 24 日，被申请人作 出了第三十次专项问题会议纪要， 会议确定“陕西龙钢集团现东围墙以东， 由北向南分别在 垂直距离 778 米，660 米及 420 米处为本期入股用地东界线。所确定界限范围以内的入股 土地中有国有土地 150 亩”。第三人当时实际占用面积 151.62 亩。2006 年 10 月 13 日， 被申请人又作出了韩政土发（2006）28 号审批土地件，主要内容为：“同意将部分国有滩 涂等四宗国有土地使用权 261740.67 平方米出让给你公司使用五十年，用于你公司建设。
该四宗土地位于龙钢原厂区周围，国有滩涂 355.06 亩”。2007 年 10 月 15 日，申请人上 访中得知第三十次会议纪要和韩政土发（2006）28 号审批土地件，遂向本机关提起复议。
又查，1988 年 3 月 10 日，桥南村各生产队将水淹地的地权全部转移桥南村委会，属桥南 村全体村民共同所有。本机关认为，土地所有权的变化需依法进行并遵循法律程序，从申请 人提供的 1952 年土地产量分户清册，1988 年韩城市龙门镇人民政府的行政勘界，1989 年韩城铁厂因其污水排放给予桥南村的补偿费及现场察看的地理位置证明争议土地归申请 人集体所有，且当时属于耕地。被申请人没有提供涉案土地是国有土地的证据、依据和有关 材料。
被申请人先后将申请人所有的土地出让给第三人， 没有履行相应的法律程序是违法的； 桥南村 1 队、2 队、3 队、4 队、5 队将水淹地共同交由申请人经营管理，申请人与本案黄 河岸边的水淹地有利害关系，可以提起复议，具有复议主体资格；申请人于 2007 年 10 月 15 日知道上述两个行政行为并提起复议，没有超过复议期限。申请人复议请求中的第三项 因涉及民事内容，申请人同意撤回第三项复议请求。就申请人提出的行政赔偿部分，先由其 协商解决，协商不成，本机关再做补充决定。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八 条第一款（三）项 1、4 目的规定，本机关复议决定如下：1、撤销韩城市人民政府 2003 年 7 月 24 日作出的“关于龙门镇桥南村土地入股陕西龙钢集团有关问题的会议纪要” （第 三十次）中涉及桥南村的 150 亩滩涂；2、撤销韩城市人民政府 2006 年 10 月 13 日作出的 “关于出让国有滩涂等四宗国有土地使用权给陕西龙门钢铁（集团）有限责任公司的批 复”[韩政土发（2006）28 号]中涉及桥南村的 355.06 亩集体土地。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
第一组：
1、行政复议申请书； 2、关于得知韩城市政府 2003 年第 30 次专题会议纪要和韩政发（2006）28 号土地 审批件的情况说明； 3、桥南村两委会纪要； 4、韩城市政府《关于龙门镇桥南村土地入股陕西龙钢集团有关问题会议纪要》及龙 钢占用桥南村龙门村及国有土地面积汇总表； 5、韩城市政府韩政土发（2006）28 号审批土地件； 6、 《1952 年韩城县第五区龙门乡桥南村农业税土地产量分户清册》及涉案土地所在 位置示意图； 7、照片； 8、土地勘界协议书； 9、韩城铁厂与桥南村关于解决历史遗留问题的协议； 第二组：
10、行政复议答复； 11、行政复议证据； 12、行政复议法律依据； 第三组：
13、行政复议案件处理审批表； 14、行政复议文书送达书； 15、法律依据。
《行政复议法》第二十八条第一款第三项第 1、4 目。
以上证据证明行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告诉称，被告作出的行政复议决定认定事实不清，证据不足，违反法律规定，严重 损害了原告的合法权益，主要理由如下：一、认定事实和适用法律错误。行政复议决定将依 法本属于国有土地的黄河滩涂认定为集体土地，严重违反了《中华人民共和国宪法》和国土 资源部有关规定中关于滩涂属国家所有的规定，属于认定事实和适用法律错误。二、程序错 误。复议申请超过法定期限，复议时原告未参加，作出复议决定超过法定期限。三、超越法 定职权。行政复议决定对争议土地所涉及的行政勘界，土地权属等专属于县（市）人民政府 行政职权的事项直接作了认定，其行为超越了法律规定的权限。四、严重损害了原告的合法 权益。
该案所争议的土地原系黄河滩涂， 属国有无疑， 原告因生产经营需要， 按照法定程序， 经政府审批获得了该土地的使用权， 已作为企业生产和环境治理专用场地， 原告已投入了大 量资金，建设工程已进入具体施工建设阶段，复议决定撤销原告对该地的合法使用权，将给 原告和国家造成巨额的经济损失， 故原告请求依法撤销行政复议决定。
原告为支持其诉讼请 求，向本院提供了下列证据：
第一组：
1、韩城市政府（2003）第三十次专题会议纪要（以下简称《会议纪要》 ） ； 2、韩城市政府韩政土发（2006）28 号土地审批件（以下简称《土地审批件》 ） ； 该组证据证明复议决定与龙钢公司有利害关系，原告具备提起行政诉讼的主体资格。
第二组：
1、桥南村委会给韩城市政府的上访材料； 2、桥南村给中共韩城市委的上访材料； 3、桥南村委会给龙钢公司的函； 该组证据证明 2007 年 5 月 15 日以前桥南村已知晓《会议纪要》和《土地审批件》 的 内容，证明桥南村提起行政复议超过法定复议申请期限。
第三组：
1、中共韩城市委公文处理件； 2、2007 年龙门镇政府收文登记簿； 3、2007 年龙门镇党委收文登记簿； 4、龙门镇党委证明； 5、陈振荣的谈话笔录； 该组证据证明被告提供的证据属伪证。
第四组：
1、韩城市政府（2003）第三十次专题会议纪要； 2、龙钢公司占地面积汇总表； 3、龙钢公司占地平面图及坐标表； 4、韩城市国土局韩国土资函（2004）16 号文件； 5、桥南村领款凭证； 6、桥南村与龙钢公司的协议； 该组证据证明该案争议的 151.62 亩滩涂为国有土地且与桥南村无关，桥南村不具备 提起行政复议申请的资格。
第五组：
1、土地利用现状图及图例； 2、土地权属界线图及图例； 3、国务院国发（1984）70 号文； 4、1988 年土地调查报告《韩城土地资源》节录； 5、陕西省土地资源调查技术规程及成果验收合格证； 6、韩城市土地资源详查成果检查验收意见书； 7、国家土地管理局相关资料； 该组证据证明根据原国家土地局的安排，1988 年在全国进行了土地调查，当时的土 地调查结果已对桥南村的土地界址作了清晰明确的界定， 陕西省人民政府对韩城市 1988 年 土地调查验收合格并颁发了合格证。
第六组相关法律法规及文件 原告根据以上事实和证据请求依法判决撤销渭南市政府渭政复决字（2008）1 号行政 复议决定。
被告辩称，一、复议决定认定事实清楚，适用法律正确；根据申请人提供的证据、资 料，该案争议的土地从 1952 年查田定产时开始，一直由桥南村所有，韩城市龙门镇统一进 行的行政勘界认定该土地也为桥南村，韩城铁厂于 1989 年给桥南村的补偿，也可以说明该 土地是桥南村的集体土地。
而韩城市政府的证据没有显示出该土地是黄河滩涂， 也没有该土 地被征收为国有的相关证据。故复议机关认定该土地为集体土地认定事实清楚。二、复议决 定程序合法。
（1）桥南村申请复议时提供的龙门镇政府收文日期为 2007 年 10 月 15 日， 此时申请人才知道韩城市人民政府的会议纪要和批复，桥南村 2007 年 12 月 13 日向复议 机关提出复议申请，未超过申请复议期限。
（ 2）复议机关受理案件后，已依法向原告邮寄 送达了参加复议通知和附件，原告未参加复议，视为放弃； （3）因该案案情复杂，经申请 人同意给予了一定的协商时间， 复议机关已向当事人告知延期审理， 不存在复议超期限问题 。
三、复议机关并未超越法定职权。复议机关并没有对行政勘界和土地权属作出认定，只是对 申请人提供的证据作出认定，故不存在超越职权。四、复议决定没有损害原告的合法权益， 由于韩城市政府在认定土地的性质等方面事实不清， 必然其审批行为违法。
故原告对其土地 使用也违法。
综上， 复议决定认定事实清楚， 程序合法， 适用法律法规正确， 请求予以维持。
第三人桥南村陈述意见如下：该案争议土地为我村村民世代耕种，合作化后交集体耕 种，该土地从未被征用，故属我村集体土地，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确， 程序合法，请求判决维持行政复议决定。第三人提供证据如下：1、第 3927 号、3929 号、 3883 号土地房产所有证，证明争议地在桥南村集体土地范围内；2、桥南村委会证明，证 明赵朴强任职时间。
经庭审质证，本院对原告、被告、第三人所举证据作如下认定。
对被告提供的证据 3 因无原件，真实性不予确认。证据 2 因桥南村所陈述的内容与原 告提供证据所证明的事实不符， 且书写时间与证据收集时间相互矛盾， 故对其证据的效力不 予认定。证据 4、5 及原告第三组证据因属最初作出的具体行政行为，故不作为证据认定。
证据 6 中的“示意图”因该图属桥南村自行绘制，不具有合法性。证据 7 照片，因不能证 明照片中所反映的土地与本案有关，故与本案无关联性。证据 8，桥南村与下峪口村 1988 年土地勘界协议，不能证明被告所要证明的问题。证据 9“关于解决历史遗留问题协议”仅 证明当时龙钢公司因污染给桥南村补偿的方式和标准，协议中所涉及土地与争议土地无关。
故对以上证据的效力不予认定。对被告提供的其余证据真实性、合法性、关联性予以确认。
对原告提供的第二组证据桥南村对其真实性不持异议，能证明桥南村 2007 年 4 月 16 日已 知道了《会议纪要》和《土地审批件》的内容，对该证据的效力予以认定。第三组证据真实 性、合法性、关联性予以确认。第四、五组证据能证明 1988 年土地调查时已明确反映出当 时的土地利用状况及土地权属界线，能证明以 1988 年土地勘界为基础，龙钢公司 2003 年 占用桥南村 651.57 亩集体土地， 国有滩涂 151.62 亩， 其中从 151.62 亩国有入股土地股金 中划拨 100 亩土地作为股金给桥南村。当时桥南村已在占地图上签字盖章，予以认可。从 2003 年至 2007 年桥南村已从韩城市土地局领取入股土地租金 443.17 万元，故对以上原 告提供证据的真实性、合法性、关联性予以确认。第三人的证据 1 无关联性。证据 2 因与 2003 年 7 月赵朴强在龙钢占地平面图上的签字时间不符，故对其真实性不予认定。
依据上述证据确认以下案件事实：
本案争议的土地位于韩城市龙门镇黄河岸 1 号坝西 南方向，根据韩城市 1988 年土地利用现状调查报告中下峪口 1－48－18（10）土地利用 现状图及分幅土地权属界线图所示， 明确记载了下峪口所辖的各村集体土地使用状况及黄河 岸边界情况。2003 年 7 月 24 日韩城市人民政府第三十次专项会议作出《关于龙门镇桥南 村土地入股陕西龙钢集团有关问题的会议纪要》 ，主要内容为：“关于龙门镇桥南村土地入 股龙钢公司问题， 入股用地应以 1988 年行政土地勘界为基础， 按照陕西龙钢集团用地设计， 会议确定，陕西龙钢集团现东围墙以东，由此向南分别在垂直距离 778 米、660 米及 420 米处为本期入股用地的东界线。
所确定界线以内的入股土地中有国有土地 150 亩， 对于 1988 年行政土地勘界区内的入股土地，严格按照规定的标准予以执行；对于 1988 年土地勘界以 外的 150 亩土地，权属为国有土地，考虑到陕西龙钢集团因建设用地涉及桥南村入股用地 面积较大，为照顾群众的利益，在 150 亩国有入股用地股金中划拨 100 亩，每亩租金 1000 元给予桥南村，行政土地勘界区以外，任何土地，不再考虑和解决带工，治理费等问题。
” 后经现场核丈桥南村在龙钢公司入股的集体土地共计 651.57 亩，桥南村村干部在龙钢公司 占用桥南龙门村及国有土地面积平面图及汇总表上签名， 并加盖桥南村村委会印章， 予以认 可。2006 年 10 月 13 日，韩城市政府以韩政土发（2006）28 号审批土地件作出“关于出 让国有滩涂等四宗国有土地使用权给陕西龙门钢铁（集团）有限责任公司的批复”，将国有 滩涂 355.06 亩出让给龙钢公司，使用五十年。2007 年 12 月 13 日桥南村对《会议纪要》 及《土地审批件》不服，向被告渭南市政府申请行政复议。
同时查明，从 2003 年至 2007 年桥南村已从韩城市国土资源局领取了入股土地的用 地租金 443.17 万元。
另查明，在 2007 年 4 月 16 日桥南村村委会给韩城市人民政府的“申请”中，反映 出桥南村村委会己知道《会议纪要》及《土地审批件》的内容。
经合议庭组织各方当事人对现场进行勘验，被告不能确认桥南村所提供证据中所涉及 的桥南村集体土地， 亦不能确认本案争议土地的四至及面积， 对认定争议土地为桥南村集体 土地的具体四至及面积亦不能确定。
庭审辩论中，原告、被告、第三人围绕本案争议焦点进行了辩论。原告认为，桥南村 知道《会议纪要》和《土地审批件》的内容为 2007 年 4 月 16 日，故桥南村于 2007 年 12 月申请复议已超过申请复议期限。复议决定确认争议土地为桥南村集体土地缺乏事实依据， 明显证据不足 。被告认为，受理桥南村复议未超过法定期限，该案争议土地应为桥南村集 体土地，故复议决定是正确的。第三人桥南村认为，复议决定认定该案争议土地为该村集体 土地是正确的，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院认为， 《中华人民共和国行政复议法》第 9 条规定“公民法人或者其他组织认为 具体行政行为侵犯其合法权益的可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议 申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外” 。第三人桥南村在 2007 年 4 月 16 日 已知道了《会议纪要》和《土地审批件》的内容，2007 年 12 月 5 日才向渭南市人民政府 提出行政复议申请，其申请复议期限已超过法定的六十日。关于复议决定认定《会议纪要》 和《土地审批件》中所涉及的土地属第三人桥南村集体土地的问题。被告所提供的证据不能 证明《会议纪要》和《土地审批件》中涉及的土地为桥南村集体土地，亦不能证明该土地为 本案争议土地。2003 年第三人桥南村已在龙钢占地平面图以及龙钢占用桥南村、龙门村及 国有土地面积汇总表上签字盖章，并已领取了土地入股租金，是对 151.62 亩土地为国有滩 涂的认可。对另外争议的 203.44 亩土地，因该土地在 151.62 亩土地以外靠黄河，亦应属 国有土地。故复议决定认定该案争议土地为桥南村集体土地证据不足，与事实不符。复议决 定亦未适用将争议土地认定为桥南村集体土地的法律依据。
综上， 被告所作出的复议决定认 定事实不清，主要证据不足。原告要求依法撤销被告作出的渭政复决然字（2008）1 号行 政复议决定的诉讼请求，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项 第 1 目之规定，判决如下： 撤销渭南市人民政府 2008 年 3 月 10 日作出的渭政复决字（2008）1 号行政复议决 定。
诉讼费 50 元由被告负担。
如不服本判决可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按当事人的人 数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 晏 海 审 判 员 王 增 耀 代理审判员 刘 晓 峰 二 00 九年三月五日 书 记 员 张 赵 艳
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