2014年7月26日... 发改委召集电改座谈会 电网发电企业难达共识 索寒雪 讨论多年的电力体制改革,目前依旧面临较大阻力. 近日,发改委分别召集电网企业、发电企业和电力需求...
电力体制改革座谈会讨论议题及公司观点 一、下一步电力体制改革方案中最需要解决的体制瓶颈 是什么？应当如何通过改革解决？ 答：目前我国电力体制改革仍存在以下突出问题：一是发电侧竞争格局初步形成，但市场竞争机制尚未建 立。通过厂网分开，初步实现了“打破垄断、引入竞争”的 目标，但没有建立有效的市场竞争机制和完善的市场规则， 真正意义上的市场竞争并未形成。电力行业从行业规划、项 目审批，到价格管制和供用电量计划等仍按照原计划模式运 行。电源投资仍实行政府核准制，没有建立市场化的准入机 制，没有明确的竞争规则引导企业投资；发电竞争上网的运 行机制尚未建立，电厂发电量基本按照政府主导制定的发电 计划执行，市场竞争作用没有体现。
二是拆成多家市场主体后缺乏统一电力规划和协调，电 力发展效率不高。厂网分开后，缺乏与多元化市场主体的分 散体制相适应的统一规划和投资管理机制，发电侧出现了 “跑马圈地” 、无序竞争的局面，电源与电网建设不配套， 1 供电能力与电力需求不匹配等问题，行业整体发展效率不 高。市场化改革后，受煤价快速上涨、煤电联动机制落实不 到位以及企业盲目扩张等内外部因素的影响，火电企业大面 积亏损，五大发电企业集团资产负债率不断上升，2012 年， 五大发电集团的负债率高达 85%以上。部分跨区输电工程已 投产，但送端电源核准和建设严重滞后，电网资产得不到有 效利用。
三是开展了区域电力市场和大用户直接交易试点，但竞 争性的电力市场体系仍未建立。自 2002 年以来，东北、华 东、南方电网先后开展了区域电力市场试点和模拟工作。由 于缺乏系统规划和配套机制的整体推进，区域电力市场的探 索目前处于暂停状态。自 2004 年发改委和电监会下发了大 用户直接交易的试点暂行办法以来，政府陆续启动了吉林、 台山等直接交易试点工作。这些试点仅是对电力市场的有益 探索，但竞争性的电力市场体系尚未真正建立起来。
四是电价机制改革滞后，制约了电力市场建设和资源利 用效率的提高。一方面我国电价仍由政府制定，尚未形成市 场竞争定价机制。电价总体水平偏低、结构不合理、传导机 制不畅，交叉补贴矛盾突出，使得电力市场遭遇困难、大用 户直接交易难以深入推进。东北区域市场由于终端用户价格 未能与发电市场价格联动， 2006 年年度竞价平衡账户资金亏 2 空高达 35 亿元，导致了市场暂停。不同用户间的交叉补贴 严重,也制约了大用户直接交易的进一步扩大。2012 年我国 工商业用户补贴居民和农业用户约 2254 亿元，城市用户补 贴农村用户约 1300 亿元。电价水平和结构不合理，资源利 用效率低。
2012 年， 我国工业电价和居民电价在包含美、 英、 日、墨西哥等在内的 30 个国家中，分别居倒数第 6 和倒数 第 1 位，其中居民电价仅为平均水平的 36%。另一方面，电 价没有反映真实成本和市场供求关系，无法发挥合理引导电 力生产和消费的作用， 出现了电力资源浪费、 利用效率不高、 生产效益下降等问题。目前我国能耗水平明显高于世界平均 水平，2011 年我国单位产值能耗为 0.63t 标准油/千美元， 而世界平均水平为 0.25t 标准油/千美元， OECD 国家为 0.14t 标准油/千美元。另外，前几年煤电价格矛盾不断激化，电 力企业经营效益持续下降，连续多年出现发电缺煤停机现 象，增加了供电安全压力。例如，2002-2012 年期间，我国 电煤价格年均涨幅为 13%， 销售电价年均涨幅仅 4%， 同期 CPI 年均涨幅 3.7%。2008-2009 年由于煤电价格联动不到位，大 部分电力企业曾一度经营困难。
五是地区间存在市场壁垒，跨区跨省电力资源配臵受到 制约。能源电力供应（尤其是煤电供应）的发展思路长期以 分省自我平衡为主，安排电力生产计划以省为基础，存在较 3 强的省间、地区间电力交易壁垒。跨省区电力交易以调剂余 缺为主，价格不能自由协商，交易受到制约，风电、太阳能、 西南水电等清洁能源跨省区消纳困难。特别是随着我国一次 能源与用电需求分布不均衡矛盾的加剧，区域配臵资源的局 限性进一步凸显。
基于上述问题，我们认为未来我国电力体制改革的基本 方向是，立足我国生产特点及国情，按照总体设计、协调推 进的原则，在保持电网完整统一的根基上，以安全供电为前 提，以机制建设为重点，放开两头、监管中间，构建统一开 放的全国电力市场体系。放开两头，就是在发电侧引入竞争 机制，实现竞价上网；在用电侧竞价购电，推进大用户直购 电试点，最终扩大到全部电力用户。监管中间，就是依法依 规对电网安全、调度、交易、供电服务等进行监管。统一开 放的全国电力市场体系，构建市场规则统一规范、市场主体 公平准入、市场运行公开透明、市场管理高效有序的全国电 力优化配臵平台。
二、2014 年中央改革工作要点中，关于售电侧改革的部 署，应当如何实施和推进？ 答：售电侧放开是在电力的终端销售环节引入竞争，其 核心内容是赋予终端用户自由购电的权利。从我国现实国情 出发，我国售电侧放开的建设思路可以按照“放开两头、监 4 管中间”的指导思想，从大用户到小用户的顺序逐步放开用 户选择权，开展电力用户与发电企业直接交易，建立完善售 电侧市场运行机制和监管体系，形成售电侧竞争格局。近期 推进售电侧放开，可以从以下几个方面着手：
一是稳妥推进大用户与发电企业直接交易试点。在政府 的监管下，制定完善市场规则 ,组织符合准入条件的用户和 发电企业在电力交易平台上开展试点，形成发电侧竞价售 电、用电侧竞价购电的市场格局，进一步提升效率、降低成 本、改进服务，提高发用电整体效率。在试点阶段，建立完 善大用户直接交易的市场规则、准入和退出机制，重点探索 用户交叉补贴、输配电价和辅助服务等关键问题。
二是逐步放开用户选择权。在大用户直接交易试点的基 础上，分阶段、分户用类别放开用户选择权。考虑到改革稳 步推进的需要，现有技术条件的限制，以及放开成本与收益 的对比，应逐步放开用户的选择权。借鉴国际经验，按照电 压等级和用电容量首先放开大用户的选择权，再逐步放开中 小用户的选择权。
三是建立完善售电侧市场运行机制和监管体系。建立全 国统一的电力交易市场体系，健全售电侧市场运行机制和监 管体系，形成合理的价格机制，逐步解决用户的交叉补贴、 5 输配电价和辅助服务等关键问题，为售电侧市场建设提供基 础。
三、本单位在推进改革工作中有哪些困难？建议电力体 制改革工作小组如何帮助解决？ 答：在推进电力体制改革工作方面，主要困难是改革工 作多头管理、统筹不够，另外有关各方对改革的路径和措施 等认识也存在一定的分歧，导致改革不确定性大。建议：
一是政府加强对电力改革的统筹协调。目前电力行业主 管部门存在职能重叠、信息相互不衔接等问题。为落实提升 政府管理效率目标，建议优化政府对电力工业的管理方式、 管理手段和管理内容，改变电力行业多头管理现状，成立职 能集中、职责明确、运转高效的统一管电机构。
二是政府有关部门尽快对改革方案达成共识，形成可操 作的实施方案。电力体制改革和市场建设关系国计民生，目 前政府各部门和社会各方对于未来我国深化电力体制改革 的路径和举措还存在一些不同认识，建议国家有关部门加强 领导、提前筹划，组织相关单位分工协作开展研究，尽快制 定电力改革实施方案，增强改革措施的可操作性。
三是着力解决当前制约电力行业可持续发展的关 键问题。当前，电力工业在改革发展的突出问题主要表现在 电网建设滞后，电力发展缺乏统一规划和协调，出现了电源 6 无序发展、 新能源开发缺乏统筹、 电源与电网建设难以协调； 未形成有效的市场机制，影响能源资源的大范围优化配臵； 价格形成和传导机制不畅，企业盈利能力差等。建议在电力 改革方案中，更加注重市场机制建设，强化电力统一规划， 促进电力工业可持续发展。
四、针对目前社会上争议比较大的三个分歧（调度交易 机构设置、区域电网网架、输配体制改革） ，有什么看法和 建议？ （一）关于调度交易机构设臵 答：深化电力体制改革，应遵循电网发展、运行客观规 律，适应市场化需要，坚持坚持电网调度交易一体化。
1、保持电网调度一体化的必要性 一是调度和电网是有机整体，调度机构是电网企业的组 成部分。调度是电网企业履行电网管理职责的必要手段。电 网企业是保障电力安全的责任主体，直接承担着保障电网安 全运行和可靠供电的任务，在电力安全方面发挥着主导作 用，承担着主要责任。电网企业需要通过调度来实施对电网 的生产组织和安全控制，以保证电网和电力系统整体安全运 行。
二是实行调度与电网一体化是符合国情、网情的现实选 择 . 调度与电网一体化是我国电网长期安全运行的宝贵经 验。从电力发展史看，我国电力工业的整个体系构架、管理 7 模式和业务流程等是围绕电网和调度一体化设计和运转的， 旨在保障电网安全稳定运行。这种具备中国特色、符合中国 国情的生产组织关系经过 30 多年不断完善优化，实现了安 全效益的最大化。近年来，各国电力事故频发，从 2003 年 美加发生大停电事故至今， 世界范围内已发生大停电事故 30 余起。我国电网发展长期滞后，网架结构相对薄弱，电网安 全运行矛盾比较突出，发生大面积停电的风险始终存在，由 于我国采用调度与电网一体化的体制，安全风险得到了有效 控制，保证了电网长期安全稳定运行。实践表明，调度与电 网一体化是符合运行规律的科学组织形式。
三是调度与电网一体化是我国电网安全运行的重要体 制保障，是电力企业在长期生产实践中得出的宝贵经验。近 年来， 国家电网安全稳定水平显著提高， 电网事故大幅下降， 未发生大面积停电事故和省级以上调度责任事故，保障了奥 运会、世博会、新中国成立 60 周年庆典等重大活动的安全 可靠供电，充分说明调度与电网一体化有利于电网安全稳定 运行和可靠供电。
2、坚持电网调度交易一体化 调度、交易与电网存在不可割裂的密切联系，调度、交 易的密切配合和协调运作是提高电网运行效率、保障系统安 全稳定运行的基础。
一是在经济平稳较快增长时期，电网交易一体化将有利 于保障电力的安全可靠供应。从国外电力市场化的改革历程 8 看，其工业化过程已经完成，电力需求基本处于饱和状态， 负荷变化很小或增长缓慢。而我国预计到 2020 年前，我国 经济仍将平稳较快增长，电力负荷也随之保持较快增长水 平，电力供需仍将处于弱平衡状态，电力作为支撑我国经济 社会发展的重要基础资源，稳增长、保民生的任务艰巨。在 现阶段， 由于负荷增长较快， 各个时间节点的经济发展状况、 电力供应状况、用户需求状况、电网和设备运行状况等各要 素变化很快且相互影响，必须对长期、中期到短期，再到实 时的负荷预测和电力电量平衡统一进行协调和优化，才能保 障电力安全可靠供应。若将交易机构独立，一方面对交易机 构而言，其无法全面、及时地掌握电源接入、电网运行、设 备检修以及用户报装增容等需求侧信息的快速变化，不能准 确及时地进行年、季、月、日负荷预测和相应的电力电量组 织安排，势必会造成电力供需的失衡。另一方面，对电网企 业而言，由于其无法及时了解交易合约等电力电量组织状 况，难以及时安排电网、电源的基建检修和扩建改造，同时 失去优化资源配臵、电力余缺调剂、灾害应对和电力应急支 援等普遍服务的重要手段，也无法有效地承担保障可靠供电 的社会责任。
二是在电网网架薄弱的情况下，若交易机构独立，将给 电网安全稳定运行带来极大风险。我国当前电网依然薄弱， 输电能力不足，骨干网架和配电网“两头薄弱”的问题十分 突出，发生大面积停电的风险始终存在。为保证电网安全稳 9 定运行，要求电量交易和电力调度之间每时每刻都要进行大 量的信息交互，交换密度和数据传输量极大。交易需要调度 提供机组开机方式、电网运行方式、网络安全约束、通道输 送容量、设备运行状况以及来水来煤情况等信息，并据此进 行组织交易和制订交易计划；调度必须随时对交易结果进行 计算分析和安全校核，确认交易结果的可行性和有效性并向 交易机构反馈，交易机构再根据调度的安全校核进行修正； 由于电力供需的实时平衡特性，决定了电量交易与电力调度 之间是一个每时每刻流程交互并不断反复迭代的过程，需要 调度交易统一协作才能最终完成。因此，贸然将调度和交易 分离，使交易机构无法及时全面掌握电网实时状态和信息， 只能造成其组织的交易与电网实际运行状况的偏差加大；而 强调交易合同的约束性和市场的逐利行为，有可能导致电力 调度失灵，引发大面积停电事故。
三是市场运作需要强大的体系支撑和技术支撑，若交易 机构独立，将增加交易成本，降低市场效率。市场运作与电 网运行控制是一项庞大的系统工程。电网企业作为电网运营 的主体，多年来在电力负荷预测、电网运行控制、设备生产 维护、安全质量管理、市场交易组织、营销供电服务等方面 投入了大量的人力、物力和资金，建设了世界一流的技术支 持系统，形成了一整套行之有效的管理方法和手段，积累了 丰富的经验。在市场改革过程中，应充分发挥电网企业现有 人、财、物的作用，使电网、调度、交易一体化运作，不但 10 可以满足市场公平公正运作的要求，而且投入成本最少，运 行效率最高。而重新组织人员，另起炉灶，组建独立的交易 机构，将使内部交易外部化，一方面需要重新建立庞大复杂 的组织支撑体系和技术支持系统，造成极大的重复建设，浪 费巨大；另一方面，人为地加大行业交易成本，增加市场主 体负担和社会总成本，也不符合改革追求效率和效益的原 则。英国电力市场仅仅交易技术支持系统建设就投入 4000 万英镑，美国加州一个州就投入 1.2 亿美元（不包括场地和 人员费用） ，全部在市场各成员中摊派。
四是在市场法律和信用体系尚未健全的情况下，若交易 机构独立，将增加市场各方的经营风险。目前我国的市场环 境尚不成熟，法律法规体系、社会信用体系尚不健全。即使 有《电力法》所赋予的法律手段，电网企业在电费收取和催 缴上仍投入了大量的人力物力（电网企业拥有几十万庞大的 专业人员和专业技术支持系统，国网公司估算有 20 万正式 工和 40 万农电工从事该项业务） ，但呆坏账时有发生且数额 巨大（还有大量的承兑汇票） 。若由交易机构负责结算，一 方面是交易机构轻易得益，而电网企业成本大幅增加，队伍 难以保持稳定，造成新的不公。另一方面，也将难以保证电 费的及时足额回收，造成国有资产（电费的各种附加基金） 流失，导致发电企业、电网企业和用户的经营风险增加。
五是电网企业承担着落实国家能源政策和提供普遍服 务的义务，若交易机构独立，将人为地将责权割裂，影响社 11 会和谐。我国能源资源与消费需求的逆向分布，客观上决定 了必须通过大电网在全国范围内进行电力资源优化配臵，重 要输电通道优先要保证大型能源基地的可靠送出（如三峡、 西南水电、三北风电等） ，同时水、风、光等清洁能源具有 随机性和负荷的反调节性，在保障性全额消纳的能源政策 下，不应参加市场竞争，因此，输电通道的优化利用和清洁 能源的消纳必须通过电网、调度、交易一体化运作的统一调 配才能得到保证。在电力需求侧，电网企业不仅承担着保证 高危和重要用户（如医院、煤炭、化工、国防、机要部门、 学校等）供电，保证居民生活、季节性排灌、防洪抢险等公 益型供电的责任，而且在市场建设初期大多数电力用户不会 参与市场交易，对于这些非市场成员，电网企业需要责无旁 贷地承担默认购电商和默认供电商的责任，要求市场化的电 力交易和非市场的普遍服务有机结合。若将交易机构独立， 将造成不同部门之间，界线不清，责任不明，增加了资源优 化配臵、清洁能源消纳和保证可靠供电的复杂性，直接影响 社会和谐发展。
六是根据各国电力市场的发展经验，在交易标的物为电 力物理量的市场中，没有成立独立交易机构的先例。从世界 各国电力市场的发展进程来看，首先是电力物理量的场内集 中交易，再到场外双边协商交易，再到本世纪初，随着华尔 街金融大鳄的推动，产生电力金融产品，以金融产品为交易 标的物的独立电力交易机构才逐步出现。因此，世界各国电 12 力市场的发展经验证明，在只有电力物理量作为交易标的物 的市场建设初期，首要任务应是确立市场结构，制定法律法 规和市场规则，理顺电价关系，协调各方利益，完善市场环 境。随着市场的推进，交易品种的增加，市场范围的扩大， 在引入相应的电力金融衍生品后，才产生独立的交易机构。
现我国正处于市场化改革的起步阶段，交易标的物只能是中 长期的电力物理量，在这个阶段，保持交易和电网、调度的 一体化，有利于市场的起步和培育。
目前，在唯一设臵独立交易机构（全部从事的是电力金 融产品交易）的欧洲，从英国 1990 年开始现代电力市场化 改革到欧洲出现第一家独立的电力交易机构，用了十年左右 的时间。
（二）关于区域电网网架 答：从我国电力工业的现实国情出发，对将电网横向拆 分为若干个区域电网不仅不能达到促进竞争的预期效果，而 且将影响我国大范围能源资源配臵、制约可再生能源的大范 围消纳、降低跨区域电力交易效率、增加电网间协调成本。
一是电网横向拆分不利于打破区域壁垒，影响我国大范 围配臵能源资源。
未来我国能源生产中心将继续西移、 北移， 华东、华北、华中仍是需求中心。我国电力发展必须走大范 围配臵资源的道路，打破省、区域壁垒，从加快跨区联网、 实行一体化管理、建设全国电力市场三个层面为市场配臵资 源提供物理基础和体制机制保障。横向拆分电网不利于全国 13 范围优化配臵资源。目前国家电网和南方电网分而治之的管 理体制，已经人为地限制了资源流动，如西南水电的消纳问 题，以及福建建设抽水蓄能电站为广东核电提供调节服务问 题等。
二是电网横向拆分将制约大规模可再生能源的大范围 消纳。电网横向拆分将增加跨区电网建设、跨区优化运行的 协调难度和成本。我国已经确定了加快发展可再生能源的能 源战略，未来西部、北部地区将建成若干大风电基地和大规 模光伏发电站。可再生能源具有间歇式发电特点，仅靠区域 内部的负荷和电源进行调节，无法实现可再生能源的有效利 用。如蒙东风电基地，按照国家规划，2015 年、2020 年， 风电装机将分别达到 800、2000 万千瓦，如果仅在东北区域 电网内消纳，预计 2020 年弃风比例将超过 50%。只有跨区外 送才能最终解决蒙东风电消纳问题。横向拆分电网将为可再 生能源的消纳和利用设臵了新障碍。
三是电网横向拆分不利于电网协调运行，影响跨区域电 力交易效率。从国外经验看，电网横向拆分将对未来电力市 场带来三方面的影响。一是增加调度运行协调难度。横向拆 分体制下，每一对相邻的地区，都必须签订互联协议，规定 系统调度如何安排两个地区间的电力潮流或付费问题，电网 企业越分散，需要签订的互联协议数量就越多，调度需要协 调的事项将呈指数递增。二是影响跨区域电力交易效率。横 向拆分体制下，每个区域公司都按照监管规则制定区域输电 14 价格，跨多个地区的电力交易将由于需要支付叠加性的输电 价而受阻，不利于大范围资源优化配臵。三是，横向拆分体 制不利于互联电网之间的整体优化，由于缺乏对输电通道可 用能力的及时优化，将降低跨区域电力交易效率。正是为了 解决以上问题，美国联邦委员曾对输电网地区性合并问题给 予了高度关注，并一度推动区域输电网络的产权合并。
同时，发展以特高压电网为骨干网架的全国电网能够提 高输电效率、降低供电成本、促进清洁能源高效利用、减少 东中部大气污染、提高土地利用效率。同时特高压电网有利 于确保电网安全运行，解决能源供应链脆弱问题。
一是特高压电网能够促进经济发展。提高输电效率。特 高压电网具有输电容量大、距离远、能耗低、占地省的特点。
1000 千伏特高压交流工程单位输电容量的综合损耗、 走廊宽 度、工程造价分别为 500 千伏交流的 33%、40%和 73%。±800 千伏特高压直流工程单位输送容量的综合损耗、走廊宽度、 工程造价分别为±500 千伏直流的 39%、73%和 72%。降低电 力供应成本。大型电源基地的电力通过特高压输送到中东部 负荷中心，考虑输电环节的费用后，到网电价仍低于当地煤 电平均上网电价 0.06～0.13 元/千瓦时，东中部地区每年节 约供电成本约 700 亿元。促进清洁能源高效利用。到 2020 年，清洁能源装机比例提高到 34%以上。特高压电网可跨区 消纳水电 7400 万千瓦、风电 9000 万千瓦，国家规划开发的 3.5 亿千瓦水电、2 亿千瓦风电、5000 万千瓦太阳能等清洁 15 能源实现全部消纳。减少东中部大气污染。到 2020 年，向 东中部地区送电 1.87 万亿千瓦时，可减少东中部电煤消耗 8.5 亿吨（约 6.1 亿吨标准煤） ，减少二氧化硫排放 55 万吨， 东中部地区 PM2.5 污染比 2010 年降低 22%左右。
提高土地利 用效率。通过特高压电网跨区输电，未来新增煤电主要布局 在西部地区，替代东部稀缺的土地资源，实现全国范围土地 资源优化利用，节省东部土地占用 5000 公顷。
二是确保电网安全运行。特高压电网规模大，承受故障 扰动能力强。电网规模越大，共同响应扰动的元件就越多， 扰动带来的波动越小，承受能力越强。特高压电网电气联系 紧密，安全稳定水平高。特高压电网采用 1000 千伏交流联 网，电气距离仅相当于 500 千伏的 1/4，电气联系紧密，潮 流转移能力强，能有效避免连锁反应，防止大面积停电事故 发生。实现 500 千伏合理分区，解决短路电流超标问题。目 前，500 千伏负荷中心地区短路电流超标问题严重，不得不 采取线路拉停、出串等措施，削弱了 500 千伏电网结构。特 高压形成骨干网架，500 千伏能够合理分区运行，既保持坚 强网络结构，又能有效解决 500 千伏短路电流超标问题。形 成坚强受端电网，承接特高压直流安全运行。采用特高压构 建坚强受端电网，形成“强交强直” 、交直流混合输电格局， 接受大量外部送入直流电力。即使两回特高压直流同时闭 锁，不需要损失负荷，电网也能够保持安全稳定运行。 16 三是促进更大范围资源配臵和更充分的市场竞争。为能 源资源大范围优化配臵提供物质基础。我国能源资源和负荷 中心呈逆向分布的特点决定了能源资源必须在更大范围内 进行优化配臵，以特高压为主的跨区跨省电网建设，有利于 实现全国资源优化配臵。我国 76%的煤炭资源分布在北部和 西北部，80%的水能资源分布在西南部，陆地风能主要集中 在西北、东北、华北北部，而 70%以上的能源需求集中在东 中部。西部北部能源基地和西南水电基地，与东中部负荷中 心的距离在 800～3000 公里。通过特高压电网，能够为电力 大规模远距离外送和大范围消纳提供坚强网络平台。扩大新 能源消纳规模。我国风电、太阳能主要集中在西部、北部地 区，这些地区电网规模小、灵活调节电源不足，难以就地消 纳。根据国家新能源规划，2020 年风电装机 2 亿千瓦，其中 1 亿千瓦以上需要跨区外送。建成特高压“三华”同步电网 后，华北、华东、华中风电消纳能力由 6000 万千瓦提高到 1.03 亿千瓦，增加 4300 万千瓦，满足国家规划目标要求。
促进电源电网协调发展。在“三华”形成功能强大的市场平 台，能够有力推动国家综合能源基地集约高效开发，促进可 再生能源加快发展。2020 年，晋陕蒙宁新等能源基地 2.56 亿千瓦煤电、西南水电基地 5460 万千瓦水电， “三北”地区 9800 万千瓦风电，通过“三华” 电网， 送至东中部负荷中心， 清洁能源发电量达到全国发电量的 26%，实现我国政府承诺 的非化石能源消费量占一次能源消费比重 15%目标。 17 （三）关于输配体制改革 答：保持输配一体化符合我国国情和发展阶段，是我国 电力发展的客观要求。
一是输配一体化体制能够更好地适应我国电力持续较 快发展的阶段性特点，保障电力长期持续可靠供应。目前， 我国正处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化加速发展 阶段，能源和电力需求将持续较快增长，据测算， “十二五” 期间我国全社会用电量年均增长率为 8.2%， 年均电网投资将 超过 3000 亿元，发展任务十分繁重。一方面,保持输配一体 化有利于从全局出发，统筹安排输配电网投资建设，实现各 级电网有机衔接， 促进电力结构调整和布局优化。
另一方面, 相比于分散管理的企业 ,输配一体化的国有大型企业具有更 强的政策执行力，能够服务大局、统筹地方差异，更有效地 落实节能减排、能源总量控制等国策，更出色地完成普遍服 务、特殊保电、抗灾救灾等任务。
二是输配一体化能够实现规模效益，降低成本，促进城 乡电网统筹发展。输配一体化管理，可以通过企业内部的专 业化、集约化和标准化管理，共享设备、设施、技术、人力 等资源，获得规模效益，提高专业化运营效率。目前国情条 件下，输配一体化能够通过企业内部交叉补贴实现城乡统筹 发展，相比财税补贴和转移支付的方式，具有管理环节少、 运转成本低、效率高的优势，是促进农村电网和偏远地区电 网建设的最有效手段。 18 自 1998 年“两改一同价”以来，大量的县供电企业上 划为直供直管企业。与大电网管理接轨最为紧密的直供直管 企业， 电网状况总体好于其他类型企业， 同时管理较为规范， 供电质量较高，这使得我国农村电网建设、发展质量、企业 管理效率和供电服务质量相较改革前得以大幅度提高。
“十 一五”期间，与股份制和代管县供电企业相比，直供直管企 业的供电可靠率和供电电压合格率均高出 0.1 个百分点以 上，年均电网投资金额高出 60%，人均售电量高出 50%以上。
以辽宁为例，2009 年以前，辽宁独立运营的配电企业，其配 电网长期存在着电网结构不合理、老旧设备得不到及时更新 改造、电网“卡脖子”现象严重等问题。2009 年通过上划实 现输配一体后，三年累计配电网投资达到 125 亿元，是前四 年总投资的 4.5 倍，有效改善了配电网基础状况，满足了辽 宁老工业基地振兴和 “五点一线” 国家战略实施的供电需求。
由于直供直管企业相对于其他类型县供电企业的优势，将县 供电企业交由中央电网企业管理已经成为中央有关部门、地 方政府等各方的共识，希望能尽早改变辖区内资金缺乏、电 网薄弱和管理落后的现状。
三是输配一体化能够充分发挥大电网的资源优化配臵 功能，促进清洁能源和分布式能源的发展。我国资源特点决 定了必须建设水电、风电等清洁能源基地，通过大规模、远 距离输电，实现“送得出” ；建设输配协调的受端电网，实 现“落得下” 。特别是风电、太阳能等大规模可再生能源基 19 地的电力送出，需要在低压配电网汇集到超高压、特高压等 级上，通过跨区输电，再到受端输配电网进行消纳。同时， 分布式能源的发展对配电网的双向传输功能和稳固性也提 出了更高的要求。输配电一体化管理，有利于更好地统筹规 划和建设各电压等级电网，确保各级电网运行的紧密配合 , 构建统一的能源资源配臵平台，促进可再生能源和分布式能 源的高效开发和利用。
四是输配一体化更有利于增强国有经济控制力，更好地 落实国家“走出去”战略。保持输配一体化体制，可以发挥 大企业的规模、资金和技术优势，成为落实国家“走出去” 战略的重要力量。近年来，国家电网公司依托规模和技术优 势，投资运营菲律宾国家电网公司、巴西 7 家输电特许权公 司取得良好经济和社会效益，成功收购葡萄牙国家能源网公 司 25%的股权，首次在发达经济体参与电网基础设施的运营 管理。
五是输配一体化有助于输配电网融合发展，符合智能电 网发展潮流。新一轮能源变革的兴起对电网的发展提出了新 的要求。一方面，电网成为传统化石能源和新能源大规模集 中开发、 输送和转化利用的枢纽， 成为能源高效配臵的平台。
另一方面，随着分布式电源、电动汽车、微电网等新技术、 新设备的快速发展和逐步应用，电力系统结构形态正在发生 深刻变化，传统电网特别是配电网的专有属性和功能定位正 在发生革命性的改变。配电网必须具有“双向”功能，不仅 20 从输电网上接受电力向用户供电，而且接受电动汽车、分布 式能源的富余电力向大电网供电。输配电网一体化管理，有 助于更好的实现输配电网功能相互转换，发挥综合运输体系 和资源配臵平台的功能。
在我国诚信体系、法律体系等尚不完善，契约精神相对 缺失的背景下，贸然实施输配分开，将增加系统安全风险， 很可能再次造成电力无序发展局面，推升电网发展成本。
一是影响电网安全稳定运行，降低事故防范和灾后恢复 能力。输配分开将造成输配电网信息割裂，输配电网之间难 以及时掌握设备变化情况，给电网安全运行带来风险。在异 常事故情况下，由于增加了事故处理的协调环节，局部事故 容易演变成大面积停电事故。
拆分后的企业规模小、 力量弱， 抗击重大自然灾害和实现重大保电任务的能力将大幅削弱。
2008 年遭受严重冰灾的湖南郴州电网，2008 年遭受严重地 震的汶川等 6 个地方电网， 2010 年遭受地震的玉树电网,2013 年遭受地震的雅安电网等，都是依靠大电网才能及时恢复供 电的。
二是部分配电企业可能失去可持续发展能力。现阶段， 我国许多中西部县市电网企业严重缺乏自我发展能力，主要 依靠企业内部交叉补贴维持生存和发展，中央电网企业向部 分地市供电企业的趸售电价甚至远低于从发电企业的购电 价格。实行输配分开，原有的内部转移支付、价格补贴、技 术和管理帮扶政策都难以执行，部分配电企业将失去可持续 21 发展能力。过去十年我国农电发展的经验表明，中央电网企 业直管的供电企业总体发展水平高于其他供电企业。如果推 行输配分开， 很可能重现 “两改一同价” 前的 “天价电” 、 “人 情电”和“关系电”等管理乱象。
三是制约输配电网协调发展，降低电网投资运营效率。
我国厂网分开后，市场主体增多，行业规划协调难度陡增。
如实行输配分开， 市场主体将更加分散， 难以实现统一规划。
目前，四川、陕西、广西等省（区） ，由于存在多种电网体 制，出现了同一电压等级重复建设、不同电压等级线路布局 不合理、变电容量不匹配等系列问题，既浪费资源，又破坏 电网规模经济性和自身发展规律。
四是增加管理协调成本，可能推高电价水平。输配电网 具有很多共用系统和部门，实施分离，形成多个企业，将必 然增加一大批管理机构和人员，从而显著增加管理成本，输 配电环节的交易、协调成本也将随之提高。过去改革中已出 现管理机构大量增加、管理人员占比升高的现象。这些管理 成本最终还是要转嫁到消费者身上。
总之，基于我国的国情，输配一体化相对于输配分开而 言，在电网发展、电网安全可靠运行、服务均等化、可再生 能源发展、促进公平竞争等方面具有较大的优势。而输配分 开本质上不能打破垄断，分开后将增加电网发展和运行成 本，同时会增加系统安全风险。 22 从世界各国的实践来看，各国电力改革目标、模式和路 径与本国的经济体制、资源禀赋、发展阶段和历史传承紧密 相关，不存在统一模式。英国能源自给率高（90%以上） ，改 革初期供电冗余度高（超过 40%） ，以私有化为主导，采取了 拆分资产、各环节业务独立的改革模式。俄罗斯、阿根廷等 拉美国家在世界银行的参与和推动下，选择发输配售电各环 节拆分模式，期望通过私有化吸引投资。法国、日本等国则 考虑能源安全等因素，保留了一体化体制，在发电和售电侧 引入竞争。同时还要看到，各国的电力改革处于探索中，改 革目标、路径与措施也在不断地完善和调试。随着能源安全 问题和应对气候变化等新任务的出现，很多国家电力改革目 标由单纯促进竞争、提高效率转向保障能源安全、促进新能 源和可再生能源发展。欧盟为实现 2020 年碳排放降低 20%、 可再生能源占比 20%、保障能源安全的目标，着力推进欧盟 统一能源市场建设，法国、德国、英国均在欧盟框架下不断 探索国内改革措施。英国已经制定新的改革方案，为确保电 力供应安全和低碳目标实现，重构市场机制以增强政府的调 控能力。
五、关于下一步电价形成机制、交叉补贴问题，有什么 看法和建议？ （一）关于电价形成机制 答：电价改革是电力市场化改革的基础，没有相应的电 价改革，就难以建立高效运行的市场。对于下一步电价形成 23 机制，应根据“放开两头、监管中间”的电力市场化改革方 向，遵循市场经济和电力发展规律，按照积极稳妥、协调推 进的原则，建议国家构建与全国统一电力市场相适应的电价 机制，即：上网电价通过双边和多边协商、集中竞价等市场 方式形成；销售电价在保留居民、农业等管制市场基础上， 对一般工商业用户放开选择权，并与上网电价和输配电价联 动；逐步建立独立的科学的输配电价机制，存量资产输配电 收入不变，增量资产实行成本加收益方式核定输配电价；建 立健全规范、透明的电价管理制度。
近期：
实现上网电价改革见成效、 输配电价改革出政策、 销售电价改革调结构。上网电价改革条件相对成熟，可在具 备条件的地区开展双边或多边协商、集中竞价，力争初见成 效；销售电价改革会对用户利益产生影响，需要稳妥推进， 争取持续调整价格水平，适当缓解交叉补贴，在具备条件地 区试行售电侧放开；输配电价改革相对复杂，前期准备工作 量大，研究出台和完善《输配电定价成本监审办法》等各项 政策，调整销售电价分类结构，支持以现行输配电价水平为 基础开展大用户直接交易试点。在此期间，电网企业收入仍 以购销价差模式为主。
远期：上网、销售电价均由市场形成，出台合理的输配 电价机制。上网电价完全由市场竞争方式形成；销售电价在 确保居民用电和农业用电需求基础上，一般工商业用户可参 与市场竞争，与上网电价和输配电价联动；输配电价按照成 本加收益方式逐步调整到合理水平，实行输配电准许收入总 24 额管理。
（二）关于交叉补贴问题 答：我国由于历史原因，电价承载了保障基本民生、支 持农村发展、引导电力投资与电力消费等诸多政策目标，形 成了较大规模的电价交叉补贴，主要体现在四个环节：一是 不同电源类型之间。上网电价按照不同电源类型社会平均成 本为基础实行管制定价，形成了与市场价格的偏离。总体来 说，我国水电价格相对较低，燃气、可再生能源价格相对较 高，电源类型之间存在一定的电价交叉补贴。二是不同用户 类别之间。工商业用户盈利能力和承受力较强，定价水平较 高，承担了交叉补贴责任。居民和农业用户属于弱势群体， 承受力较差，定价水平低，享受了交叉补贴。工商业内部也 按用户承受力进行分类定价，电解铝、中小化肥等承受力较 差的用电类别定价水平较低。三是城乡电力用户之间。城市 的经济发达、用电量大、单位电量供电成本低，电价水平按 供电成本应当低于农村，城乡同价后，城市用户实际多负担 了成本、农村用户少负担了成本，形成了电价交叉补贴。四 是不同地区之间。我国实行了分省统一销售电价制度，省内 同一价区同类用户实行相同电价。从供电成本看，省内发达 地区的用户单位供电成本相对较低，为欠发达地区电力用户 承担了电价交叉补贴。
从国际经验看，各国电力工业都存在电价交叉补贴，只 是在程度和范围上略有差异。各国推进电力市场化改革，解 25 决电价交叉补贴的主要思路是“有保有压、逐步实施” ：一 是逐步减少电价交叉补贴总规模。
在上网侧， 进行市场竞价， 按照统一价格出清，维持上网环节总体水平的基本稳定，在 发电企业内部消化电价交叉补贴；在销售侧，提高享受补贴 用户的价格水平，使电力零售商能够对不同用户类别都实现 财务平衡。在电价交叉补贴程度并不很大的情况下，各国对 缓解电价交叉补贴都持慎重态度，通过较长过程逐步调整， 如澳大利亚经过了 4 年时间，巴西设臵了 5 年的过渡期等。
二是仍然保留必要的电价交叉补贴。将电力市场区分为管制 市场和非管制市场，对管制市场继续实行电价交叉补贴。如 美国多个州规定要帮助低于贫困线 50% 的低收入者支付电 费；澳大利亚政府制定了偏远地区电力供应计划；巴西对贫 困用户（月用电量小于 50 千瓦时）直接免收电费等等。
对于保留的电价交叉补贴，资金来源上主要有三种方 式：一是设立电力普遍服务基金。大多数发达国家都通过向 电力企业和所有电力用户征收电力普遍服务基金，保障对贫 困地区和低收入用户用电的补贴。二是征收交叉补贴附加费 用。印度由于交叉补贴规模较大，在电力市场交易中直接对 发电企业和大用户开征了交叉补贴附加费用。三是提高输配 电价。部分国家，如澳大利亚则直接提高了电网企业输配电 价标准，以补偿电网企业对管制用户的交叉补贴。
电价交叉补贴符合我国社会主义制度特点，切合我国初 级阶段的基本国情，补贴的对象都是居民、农业、农村偏远 26 地区等弱势群体，承受能力低，社会影响大，今后相当长的 时间内都难以完全取消或者简单推给国家财政，而应该在电 力市场化改革过程中充分考虑相关资金来源问题。近期，可 以在保留电价交叉补贴基础上，逐步降低电价交叉补贴总 额；远期，电力市场更加完善后，将暗补改为明补，将交叉 补贴从电价的组成部分改为正常电价加交叉补贴加价，或通 过建立电力普遍服务基金方式解决。
六、关于发电计划放开的改革，有什么看法和建议？ 答：目前，深化改革需要逐步放开的是政府为发电商制 定的年度发电量计划。调度运行中的机组发电计划（季度、 月度和日前）是电力系统安全稳定运行不可或缺的生产环 节， 不存在放开的问题。
考虑到电力改革的复杂性和长期性， 以及保障公平、普遍服务、社会稳定以及人员安臵等因素， 建议采用增量改革、循序渐进、区别对待不同电源类型的思 路，逐步推动发电计划放开的改革。
一是逐步取消参与市场竞争部分电量的发电计划。随着 当前大用户与发电企业直接交易的开展，首先取消参与市场 交易部分电量的发电计划，即根据交易电量规模同比例核减 参与交易的发电企业计划电量；同时，为满足向没有选择权 或不愿意行使选择权用户供电的需求，仍应保持一定比例的 发电计划，由电网企业按照政府核定的价格向发电企业购买 该部分电量。随着直接交易规模的扩大，逐步减少计划电量 27 比例，最终彻底取消发电计划，发电企业通过市场竞争确定 上网电量和上网电价。
二是对于新建电厂，试行电源投资招标制，不再安排发 电计划。在政府统一规划确定的项目投资需求基础上，逐步 推进电源项目投资招标机制，并逐步与市场结合。政府根据 电力行业规划，委托咨询机构统一开展电源项目前期资源勘 探和项目选址工作，明确电源布点以及容量，通过组织招标 的方式确定投资业主。
三是在一段时间内维持可再生能源全额消纳政策。在今 后较长的一段时间内，受技术、成本因素影响，可再生能源 发电与常规电源相比没有市场竞争优势。为落实国家节能减 排需求、促进可再生能源消纳，需要保持并逐步完善以固定 电价和全额消纳制度为主的可再生能源发展机制。在现有政 策的基础上，逐步完善固定电价机制，优化调整电价水平和 政府补贴额度，引导可再生能源的可持续发展。
七、关于改革推进中需要考虑的涉及稳定的问题和配套 措施，有什么看法和建议？ 答：社会稳定问题事关人民福祉，事关改革成败。电力 是人们生活须臾不可离开的生活资料，与国民经济和人民生 活息息相关。电力体制改革牵一发动全身，在改革推进过程 28 中，需要重点考虑电网安全稳定、职工队伍稳定，社会稳定 等一系列问题。
一是保障电网安全稳定是电力改革需要考虑的核心。现 代社会对电力的依赖性越来越大，电网的安全稳定是社会稳 定的重要基础。电力生产输送消费瞬时完成，实时平衡，对 电网管理要求极高。
我国正处于快速发展阶段， 大量新工程、 新设备连续投运，电网结构、运行方式不断变化，电力安全 稳定面临巨大挑战。在目前我国电网结构相对薄弱的情况 下，我国能成为世界上少数几个很长一段时间内没有发生过 大面积停电事故的国家，归根结底是我们有一个比较统一的 电网管理体制，使电网规划、建设、运营、调度、交易、抢 修等各项实际工作环节，目标一致，协同有效，响应迅速， 很好地应对了各种困难和不利局面，保持了我国电力系统长 期安全稳定运行。
反观“8.14”美加大停电、 “11.10”巴西大停电、日本 福岛核危机以及印度大停电事件等国际性大面积停电事故 的屡屡发生，不断警示我们，电网与调度、电网与交易独立 等拆分体制对电网的影响巨大，拆分式的改革在我国行不 通。这些事故一旦在我国发生，其后果将不堪设想，对社会 稳定造成的冲击将是非常巨大的。
二是电力改革应有利于促进我国城乡统筹发展，促进社 会稳定。目前，我国城乡之间的发展还不平衡，东西部地区 29 差距依然很大，老少边穷地区需要国家给予大力扶持。统筹 城乡发展，促进民生、服务“三农”是党中央、国务院做出 的重大决策。1998 年以前，我国电力分散的管理体制下，用 电秩序混乱、电价畸高（有的高达 2 元/千瓦时以上） ，造成 “三电” （人情电、关系电、权力电）和“三乱” （乱收费、 乱加价、乱集资）现象严重，严重影响了农村的社会稳定。
1998 年国家实施“两改一同价”以来，农村电网由多头 管理，向发挥大电网企业一体化的管理优势转变，农村电网 发展迅速、农村电价大幅度降低、农电服务质量明显上升， 经推动居民生活用电同价一项，一年减轻农民用电支出 500 多亿元。农村电力事业发展有力支持了农村经济发展和农民 生活质量提高，促进了城乡公共服务均等化和社会稳定。特 别是近年来，随着电网企业加大投入、新农村电气化建设工 程和“户户通电”惠民工程的实施，累计为 149 万户、572 万无电人口解决了通电问题，城乡电力一体化加快推进。在 应对极端灾害天气，抗震救灾的同时，克服困难障碍，实施 了青藏联网、青海藏区联网、疆电送出工程，促进了西藏、 新疆等西部地区的发展，城乡统筹发展迈上新台阶。2013 年 2 月 17 日，保加利亚数万人举行示威游行，抗议电价持续上 涨，并呼吁政府将私有供电企业重新国有化。这一事例也警 示我们，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，通过大电网进 行地区之间的补贴和帮扶，促进城乡统筹协调发展，有利于 30 社会稳定。在电力市场化改革中过于强调经济性，走拆分式 的改革道路，大部分地区电网发展能力将严重弱化，必然导 致电价的大起大落，对电力的公益属性重视不足，不考虑用 户的承受能力，必然引发严重的社会不稳定问题。
三是电力改革需要考虑企业干部职工队伍稳定。目前， 国家电网公司拥有公司员工和离退休人员 200 多万人， 其中：
农电工 45 万余人，集体企业职工 35 万余人。由于历史遗留 问题多、 不同地区的差距大、 干部职工的身份构成十分复杂， 加上农电工、集体工等历史遗留的用工群体，队伍管理压力 非常大。近年来，国家电网公司通过大量艰苦细致的工作， 实施“三集五大”管理创新，统一的企业文化建设，确保了 干部员工队伍的稳定。推进电力体制改革，必然涉及职工切 身利益，需要充分听取企业广大干部员工的意见，确保职工 队伍稳定。
因此， 深化电力体制改革， 应保持电网完整统一为前提， 加快建设全国统一的电力市场体系，形成发电企业自主卖 电，电力用户自主买电的市场格局。 31
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【工控申保网导读】深化中国电力体制改革座谈会召开，与会嘉宾就光明日报出版社出版的《深化中国电力体制改革绿皮书纲要》进行了讨论。著名能源专家、本书主编、中国经济...